IV SA/Wa 1774/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia NSA Otylia Wierzbicka, asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za rentę - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] maja 2000 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] października 1976 r. dotyczącej przejęcia na własność Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,48 ha położonego w C., stanowiącego współwłasność I. i M. małżonków F. - wobec braku przesłanek wynikających z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił pan M. F. - następca prawny po I. i M. F.. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 6 tej ustawy przy przekazaniu gospodarstwa wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli także współmałżonka, chyba że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem produkcji rolnej. Wniosek o przejęcie gospodarstwa w niniejszej sprawie złożył I. F., natomiast M. F. - jego żona nie wyraziła zgody na przejęcie gospodarstwa przez Skarb Państwa. W toku postępowania przed Wojewodą [...] w wyniku analizy akt sprawy oraz ustaleń z rozprawy administracyjnej stwierdzono, że w ciągu ostatnich trzech lat przed przejęciem gospodarstwa na własność Skarbu Państwa plony uzyskiwane w gospodarstwie odbiegały swym poziomem od plonów innych rolników osiąganych na podobnych gruntach, a gospodarstwo było zagrożone dalszym spadkiem produkcji. Grunty uprawiane były przez SKR, a nawet interwencyjnie przez innych rolników. Nie korzystano z nawozów mineralnych, ani środków ochrony roślin. Organ oparł swoje twierdzenia na zeznaniach świadków, protokole z dnia 26 sierpnia 1976 r. sporządzonym przez służbę rolną i innych pismach przedstawionych w sprawie przez stronę. Pan M. F., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...].10.1976 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swego odwołania podnosi, że regulacje dotyczące przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa bez zgody wszystkich jego właścicieli i domowników stanowią wyjątek od zasady i wymagają spełnienia szeregu przesłanek określonych w przepisach wykonawczych, a ponadto pozostawały w sprzeczności z przepisami kodeksu cywilnego i kodeksu rodzinnego dotyczącego prawa własności i wspólności majątkowej małżeńskiej. Wskazał, że M. F. nie zgadzała się na przejęcie gospodarstwa, a I. F. został później ubezwłasnowolniony orzeczeniem Sądu Wojewódzkiego w P. i powinno to rzutować na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Przejecie gospodarstwa w takich okolicznościach stanowiło nadużycie prawa. Dodatkowo nie zostało wykazane, aby w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki niezbędne dla uznania przedmiotowego gospodarstwa za zaniedbane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ II instancji uznał, że zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2000 r. wydał organ niewłaściwy w sprawie. Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, gdy ustawy szczególne tak stanowią. W tej sprawie takie przepisy nie występują. Wojewoda [...] nie był organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...]. 10.1976 r., gdyż w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] to samorządowe kolegia odwoławcze były organami wyższego stopnia w sprawach należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Wobec tego organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...].10.1976 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., nie zaś Wojewoda [...]. Skarżący wniósł skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucając, że organ nie zawarł w decyzji rozstrzygnięcia o przekazaniu wniosku skarżącego organowi rzeczowo właściwemu w sprawie, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L.. Skarżący wniósł także o przekazanie żądania do dalszego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd zatem poddał ocenie legalność zaskarżonej decyzji nie tylko w aspekcie zarzutów podniesionych przez skarżącego, lecz przede wszystkim zbadał kompetencje Wojewody, a następnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ocenienia w postępowaniu nieważnościowym decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w B. na podstawie ustawy z dn. 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118 ze zm.). O tym, który organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej decyduje art. 157 § 1 kpa. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozpoznaje zgodnie z tym przepisem organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określa natomiast art. 17 kpa, przypisując orzekającym na podstawie przepisów kpa organom I instancji, organy do nich nadrzędne. Art. 31 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne stanowił, iż o przejęciu na własność Państwa w trybie tej ustawy orzekał naczelnik gminy. Podstawę materialną stanowił art. 9 ust. 2 zmieniony przez art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który został uchylony dopiero z dniem 01.07.1982 r. na mocy ustawy z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). W pozostałym zakresie (za wyjątkiem art. 41) ustawa z dniem 1 stycznia 1978 r. utraciła moc, w tym również art. 31 ust. 1 statuujący właściwość organu do orzekania w przedmiocie przejęcia. Jednocześnie jednak art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 27.10.1977 r. nakazywał przy przejmowaniu gospodarstwa w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r., odpowiednie stosowanie przepisów przywołanego aktu normatywnego z dnia 27.10.1977 r., dotyczących przekazywania gospodarstw rolnych Państwu. Taka regulacja oznaczała możliwość orzekania po dniu 1 stycznia 1978 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego z urzędu na podstawie jeszcze obowiązującego przepisu materialnego tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, ale z zastosowaniem odpowiednio procedury przewidzianej dla instytucji dobrowolnego przekazania takiego gospodarstwa Państwu. Organem zaś właściwym do wydawania decyzji w takiej sytuacji był stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy z dn. 27.10.1977 r. naczelnik gminy. Taki stan prawny trwał do 30 czerwca 1982 r., kiedy to art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r. został uchylony w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26.03. 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa z 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin została uchylona z dniem 01.01.1983 r., ustawą z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268 ze zm.), przy czym od 1 lipca 1982 r., czyli jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 14.12.1982 r. nie było możliwe przymusowe przejęcie gospodarstwa, lecz jedynie na wniosek zainteresowanego. Instytucja natomiast zmierzająca do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, a zatem odpowiadająca celowi art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r., została zawarta w art. 39 ust. 2 i art. 44 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Początkowo ustawa ta przyznawała kompetencje w zakresie przymusowego wykupu gruntów (art. 45 ust. 1) naczelnikowi gminy, zaś od dnia 20 lipca 1988 r. organem właściwym stał się organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 pkt 14 lit. j) ustawy z dnia 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), sprawy z zakresu art. 45 ust. 1 ustawy z dn. 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeszły do właściwości organów gminy, jako zadania zlecone. Jednakże przepis ten został skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. i od tego czasu zarówno nowa ustawa z dnia 03.02. 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), jak i inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw. Przyjmując jednak, iż ostatnim organem powołanym do orzekania w takiego rodzaju sprawach był organ gminy, a według przepisów obowiązujących w datach orzekania przez organy w trybie postępowania nieważnościowego organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego były samorządowe kolegia odwoławcze, organy te są właściwe do oceny orzeczeń o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dn. 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm.) organy te są organami wyższego stopnia w sprawach należących do właściwości m.in. organów gminy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 7 pkt 4 ustawy z dn. 05.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Wobec zatem przyjęcia przez obowiązujące przepisy, z wyjątkiem wyraźnej odmiennej regulacji, właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów wyższego stopnia orzekających w sprawach odwołań od decyzji wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego przy jednoczesnej kompetencji wojewody w tym zakresie tylko w wypadku wyraźnej podstawy ustawowej, należy stwierdzić, że wobec braku przepisu wskazującego na wojewodę, organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie będzie samorządowe kolegium odwoławcze, nie zaś minister. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości uchyla decyzję i umarza postępowanie I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy, a następnie żądanie strony przekazuje organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 kodeksu (por. orzeczenia NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z 17 maja 1995 r. sygn. akt SA/Ł 2331/94, 2696/94, 2700/94 oraz przywołany przez skarżącego wyrok sygn. akt 2330/94). Przepis art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje zaś, że formą właściwą, dla przekazania sprawy do organu właściwego jest postanowienie. Zwłoka organu administracji w przekazaniu sprawy do organu właściwego uprawnia stronę do wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił organ właściwy w niniejszej sprawie i wskazał go w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co w ocenie Sądu, nastąpiło zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozpatruje sprawy merytorycznie i nie orzeka co do jej istoty. Sąd administracyjny nie jest powołany do zastępowania organów administracji w realizacji ich zadań ustawowych. W związku z tym nie jest zadaniem sądu administracyjnego przekazanie żądania skarżącego do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L.. Jest to zadanie organu administracji publicznej, w mniejszej sprawie - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.