IV SA/Wa 1774/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska,, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. solidarnie na rzecz skarżących D. R. i A. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania A. i D. R. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...], z dnia [...] maja 2014 roku dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego istniejącego na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w miejscowości C., gm. C., w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:500. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołując m.in. zarzuty zawarte w odwołaniu i wskazał, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, iż dla terenu, na którym planowana jest inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", inwestycja ta wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana w sytuacji, gdy spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Obowiązkiem organu administracji publicznej właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest dokonanie ustaleń co do istnienia bądź braku, określonych w tym przepisie przesłanek. Ponadto z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Chodzi o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu warunków i funkcji zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zatem powstająca nowa zabudowa, jak i planowany sposób zagospodarowania działki powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej ( kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem " w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz geometrii dachu. Oceniając zgodność z prawem kwestionowanej odwołaniem decyzji, organ stwierdził, że została ona wydana zgodnie z prawem. W sprawie niniejszej granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 50 m, zgodnie z treścią przepisu §3 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji przed wydaniem decyzji prawidłowo dokonał analizy, o której mowa w przepisie § 3 ust. 1, i w granicach obszaru, o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Na podstawie wyników tej analizy organ I instancji ustalił parametry nowej zabudowy, a sposób ich ustalenia przedstawiono w treści analizy, a następnie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ prawidłowo uznał, że wyniki analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, dokonanej w analizowanym terenie wyznaczonym wokół nieruchomości objętej wnioskiem wskazują, iż znajdująca się w jego granicach zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, pozwala na określenie dla projektowanego budynku wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Decyzja zawiera elementy wymagane art. 54 ustawy, a linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1, posiada także załączniki wymagane prawem. Organ podkreślił także, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o możliwości budowy, i nie upoważnia do jej rozpoczęcia. Nie rozstrzyga także o konkretnych rozwiązaniach projektowych, lecz określa granice terenu inwestycji, czyli działki, na której inwestycja będzie realizowana. Organ rozstrzygający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego braku zgody właściciela sąsiedniej działki na realizację planowanej inwestycji należy stwierdzić, że kwestia ta nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Brak zgody właściciela działki sąsiedniej nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bowiem nie wynika to z przepisów ustawy. Natomiast w zakresie podnoszonej kwestii obniżenia komfortu życia (zacienienie budynku) organ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie upoważnia do realizacji planowanej inwestycji. Każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, przy czym naruszenie interesu publicznego oraz osób trzecich musi wynikać wprost z przepisów prawa. Ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiednich z terenem inwestycji znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane. Roboty budowlane związane z inwestycją objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanej w trybie określonym wymienioną ustawą-Prawo budowlane. Wskazać należy, że postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji. W każdym z etapów, organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia, zakres tej ochrony jest różny dla postępowania o ustaleniu warunków zabudowy i postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji organ ustalił warunki inwestowania jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 2.4 decyzji). Konkretyzacja tych ustaleń nastąpi dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. i A. R., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący wskazali, iż w ich ocenie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadki braku miejscowego planu gospodarowania przestrzennego "geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. narusza ten przepis, bowiem określona w niej dopuszczalna wysokość kalenicy 11 m ("...maksymalna wysokość zbudowanego budynku mieszkalnego do głównej kalenicy - do 11,0 m") w znacznym stopniu odbiega od wysokości dachów znajdujących się w analizowanym obszarze - żaden z budynków znajdujących się w tym obszarze nie jest aż tak wysoki - sięgają one do ok. 9 m. Powstanie obiektu zgodnego z tym kryterium stanowiłoby naruszenie ładu przestrzennego. Projektowany budynek mieszkalny powinien harmonizować z sąsiednią zabudową oraz nawiązywać do niej formą architektoniczną oraz detalami, tymczasem projektowany budynek (po rozbudowie) z żadnym z sąsiednich budynków mieszkalnych widocznych na załącznikach fotograficznych do tej decyzji czyli w obszarze rzekomo analizowanym nie harmonizuje i nie będzie harmonizował. Skarżący podkreślili, że projekt decyzji został sporządzony błędnie i nie uwzględniał w należytym stopniu geometrii dachów istniejących oraz gabarytów a przede wszystkim formy architektonicznej istniejącej zabudowy mieszkaniowej analizowanym obszarze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podstawę materialno-prawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu: 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w punktach od 1 do 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane rozporządzenie definiuje pojęcie obszaru analizowanego w § 2 pkt 4 jako teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ww. ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ odwoławczy nie pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazać należy, iż jednym z koniecznych elementów jakie winna określać decyzja o warunkach zabudowy jest zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z tym przepisem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 4). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dane organy określiły wysokość planowanego budynku do 11, 0 m. Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza nie zawiera danych (wysokość budynków które znajdują się na obszarze analizowanym w tym przede wszystkim budynków na działkach sąsiednich). Ogranicza się ona jedynie do podania max. ilości kondygnacji budynków, pogrupowanych według przeznaczenia, a w przypadku budynków mieszkalnych wskazuje - 2 kondygnacje nadziemne. W oparciu o tak podaną informację nie można w ocenie Sądu przyjąć, iż wysokość określona dla planowanej inwestycji w decyzji jest właściwa i odpowiada cechom zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Powyższe dotyczy także wymogu określonego w § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie brak jest informacji na temat dopuszczalnej wysokości głównej kalenicy. Takie rozstrzygnięcie w ocenie Sądu narusza nie tylko wskazane powyżej przepisy rozporządzenia, ale także kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77§1 i 107 § 3 k.p.a, bowiem obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. było ponowne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie. Tymczasem organ ten przyjął rozstrzygnięcie organu I instancji, dokonane we wskazanym powyżej zakresie bez żadnej analizy za zasadne, co w ocenie Sądu uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie na podstawie art.152 i 200 w/w ustawy Sąd rozstrzygnął w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zwrotu kosztów postępowania sądowego- wpisu.