IV SA/Wa 1775/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skarg E. B. i H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej H. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1775/09 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2009r. , którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1980 r. o przejęciu na własność Państwa - na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz, 174) oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1981 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) -bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej w S., składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 2,75 ha, stanowiącej własność W. S. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1980 r. przejęto na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomość rolną położoną w S., składającą się z działek nr nr [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 2,75 ha, stanowiącą własność W. S. Wnioskiem z dnia 20 lipca 2008 r. H. S. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata B. K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. przekazało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1980 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku H. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1980 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przejęcie przedmiotowego gospodarstwa nastąpiło zgodnie z prawem. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła E. B. oraz H. S. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata B. K. Zdaniem stron decyzja organu narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, m.in. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i w konsekwencji poczynienie przez organ błędnych ustaleń w sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2009r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1980 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ naczelny podał, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] listopada 1980 r., wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 Kpa, toteż może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 Kpa. Gospodarstwo rolne o pow. 2, 75 ha stanowiące własność W. S. zostało przejęte na własność Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1980 r. Podstawę prawną przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego stanowiły: art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1981 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następowało w przypadku, jeżeli zostało ono opuszczone przez właściciela, przy czym za opuszczone gospodarstwo rolne uważało się gospodarstwo, w którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci, rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej całości uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. Natomiast § 2 w/w rozporządzenia stanowił, iż przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie zostanie uznane za niezbędne. Organ naczelny stwierdził, iż w niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż W. S. był kawalerem i nabył przedmiotową nieruchomość rolną na podstawie umowy z dnia 31 lipca 1970 r. zawartej z jej dotychczasowym właścicielem – W. M. Następnie otrzymał akt nadania własności przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], W. S. zmarł w dniu 6 czerwca 1975 r. Naczelnik Miasta S. wnioskiem z dnia 15 lipca 1980 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w J. o stwierdzenie nabycia spadku po W. S. W uzasadnieniu wniosku podano, iż W. S. prowadził gospodarstwo rolne samotnie, natomiast jego spadkobiercy nie zgłosili się do Urzędu i byli nieznani organowi, w związku z czym Naczelnik wniósł o podanie ogłoszenia do prasy celem poszukiwania spadkodawców. Sąd Rejonowy w J. w związku z ww. wnioskiem wystąpił o usunięcie braków w postaci przedłożenia aktu zgonu oraz wypisu z księgi wieczystej. Naczelnik Miasta S. uzupełnił braki jedynie poprzez nadesłanie odpisu skróconego aktu zgonu i poinformował Sąd o niemożliwości przesłania wypisu z księgi wieczystej. Z akt sprawy wynika także, iż Naczelnik Miasta S. pismem z dnia 10 września 1980 r. poinformował J. S., że W. S. nabył od A. M. gospodarstwo i nie założył księgi wieczystej, w związku z czym nie jest możliwe przesłanie do Sądu w J. żądanego wypisu z księgi wieczystej celem ustalenia spadkodawcy. Następnie pismem z dnia 16 października 1980 r. Naczelnik Miasta S. przesłał J. S. odnaleziony akt własności ziemi Nr [...] potwierdzający prawo własności W. S. do nieruchomości o pow. 2,75 ha, informując o konieczności założenia księgi wieczystej i przeprowadzenie sprawy spadkowej. Jednocześnie w piśmie tym Naczelnik poinformował, iż od 5 lat, tj. od daty śmierci W. S. gospodarstwo jest opuszczone, a grunty nie są poddawane zabiegom agrotechnicznym, w związku z czym zobowiązał J. S. do udzielenia w terminie do dnia 30 października 1980 r. odpowiedzi czy jest zainteresowany uregulowaniem sprawy związanej z przedmiotowym gospodarstwem. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru w/w pisma Naczelnika Miasta z dnia 16 października 1980 r. przez J. S. Minister wskazał w uzasadnieniu, że to co podnosi strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie, iż J. S. w roku 1980 nie był uprawniony do spadku po W. S. i nie mógł uczestniczyć w postępowaniu spadkowym, a jedynym uprawnionym do dziedziczenia po W. S. był K. S. - ojciec J. S., nie zmienia faktu całkowitego braku zainteresowania ze strony spadkobierców W. S. losami opuszczonej przez niego nieruchomości. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po W. S. zostało przeprowadzone dopiero w 2008 r. Organ naczelny podał, że decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia [...] sierpnia 1980 r. została wywieszona na tablicy ogłoszeń i służyło od niej odwołanie, z którego żadna ze stron nie skorzystała. W zaistniałej sytuacji należy przyjąć, iż przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa nastąpiło zgodnie z prawem. Skargi na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosły H. S. i E. B. Skarżące podniosły, że decyzja organu naczelnego wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 7, 8 , 11, 12, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Skarżące zarzuciły organowi naczelnemu błędne przyjęcie, że kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1980 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano także na to, że organ nie przeprowadził postępowania w sposób dokładny, umożliwiający wyjaśnienie sprawy zaś rozstrzygnięcie oparte zostało na niewłaściwych przesłankach. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skargi są zasadne. Postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżoną decyzją, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1980 r. o przejęciu na własność Państwa -bez odszkodowania nieruchomości rolnej o powierzchni 2,75 ha, stanowiącej własność W. S. przeprowadzone zostało przez organ naczelny z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Postępowanie nadzorcze poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji miało na celu ustalenie, czy decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1980 r. o przejęciu na własność Państwa -bez odszkodowania nieruchomości rolnej o powierzchni 2,75 ha dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a. W tym celu organy prowadzące postępowanie były obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Kierując się zaś zasadą określoną w art. 7 k.p.a. organ miał obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Należy stwierdzić, że zasady te nie zostały zachowane w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organ naczelny nie wziął pod uwagę okoliczności, że kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1980 r. jako osobę otrzymującą rozstrzygnięcie wymienia zmarłego W. S. (pkt 1 rozdzielnika). Zdolność prawna strony będącej osobą fizyczną wygasa wraz z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. W przypadku zaś, gdy dojdzie do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie wywołuje skutków prawnych. Każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od przyczyny owego ustalenia. Stroną postępowania administracyjnego jest bowiem każdy podmiot wymieniony w art. 29 k.p.a., rozpatrywanym w związku z art. 30 k.p.a., co w odniesieniu do osób fizycznych oznacza osoby fizyczne mające zdolność prawną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, o ile mogą wykazać się jednocześnie interesem prawnym do występowania w danej sprawie na prawach strony, to jest odpowiadają wymaganiu stawianemu przez art. 28 k.p.a. Kwestia nieważności orzeczeń administracyjnych rozstrzygających o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Już w wyroku z dnia 13 września 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wymienienie podmiotu niemającego w sprawie przymiotu strony w decyzji administracyjnej jako jej adresata w żadnym przypadku nie może zostać zakwalifikowane jako błąd lub omyłka w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., nadające się do ich sprostowania, skoro tego rodzaju uchybienie wyszczególnione zostało w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jako przesłanka stwierdzenia nieważności. Powyższa okoliczność nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu nadzoru, co stanowi naruszenie reguł postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nadzoru nie ustalił również jak zakończyło się postępowanie wszczęte wnioskiem Naczelnika Miasta S. z dnia [...] lipca 1980 r. do Sądu Rejonowego w J. o stwierdzenie nabycia spadku po W. S. Skoro w 1980r. W. S. nie żył (zmarł w 1975r.) organ naczelny winien dokonać ustaleń, kto nabył po jego śmierci prawo własności przedmiotowego gospodarstwa, które następnie zostało przejęte na własność Państwa. Niewyjaśnienie powyżej wskazanych, bardzo istotnych kwestii wskazuje na to, że organ nadzoru przeprowadził postępowanie w sposób pobieżny, niedający gwarancji wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku zgodnie z art. 200 p.p.s.a.