IV SA/Wa 1776/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1996 r. nr [...] o wymeldowaniu H. K., zwanej dalej "skarżącą", wraz z synami P. K. i D. K. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy [...] w S., zwanym dalej "spornym lokalem". Uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., Minister wskazał, że na wniosek Z. M. Prezydent Miasta S. prowadził postępowanie w przedmiocie wymeldowania skarżącej wraz z synami z pobytu stałego w spornym lokalu. Postępowanie zakończono decyzją z dnia [...] września 1996 r., orzekającą o wymeldowaniu wyżej wymienionych. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i wniosła odwołanie do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1996 r. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne, ponieważ żadna ze stron nie skorzystała z możliwości zaskarżenia tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W dniu [...] listopada 2004 r. skarżąca wniosła do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1996 r. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że została bezprawnie wymeldowana ze spornego lokalu, a dowody, na których oparto się w sprawie, okazały się fałszywe. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie wskazując, że strona złożyła wniosek z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 14 §1 kpa. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. zatytułowanym "odwołanie" H. K. sprecyzowała, że podanie z dnia [...] stycznia 2005 r. jest żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. W dniu [...] września 2008 r. do Ministra wpłynął wniosek H. K. zawierający m. in. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Od powyższej decyzji H. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., podnosząc, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. wydana została zgodnie z przepisami prawa i nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art.156§1 k.p.a. Organ stwierdził również, iż w rozstrzygnięciu kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. wykazał, że zarówno w dacie wydania przez Prezydenta Miasta S. jak i Wojewodę [...] decyzji o wymeldowaniu skarżącej wraz z synami, osoby te nie przebywały w miejscu zameldowania na pobyt stały, ani nie posiadały uprawnień do przebywania w tym lokalu, ponieważ nie posiadały tytułu prawnego do tego lokalu. Poniósł ponadto, że ze zgromadzonego przez Wojewodę [...] materiału dowodowego wynika, iż zainteresowani nie podjęli przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. żadnych przewidzianych prawem kroków, aby ponownie zamieszkać w przedmiotowym lokalu a miejscem ich interesów osobistych i majątkowych była nieruchomość przy ul. [...] w G. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że decyzja została wydana na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. sygn. K 20/01 stwierdził niezgodność z ustawą zasadniczą RP wyłącznie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych tj. przepisu, który uzależnia zameldowanie od przedstawienia uprawnienia do przebywania w lokalu. Zgodnie z art. 145a kpa z tej przyczyny stronom przysługiwało prawo do wystąpienia do organu administracji, który wydał decyzje w ostatniej instancji w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o wznowienie postępowania. Z powyższego prawa H. K. nie skorzystała. Rozstrzygnięcie Ministra z dnia [...] kwietnia 2005 r. zostało wydane na podstawie art. 156§1 pkt 2 kpa, który nie został uznany za niezgodny z Konstytucją. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 40§1 kpa w zw. z art. 29 kpa i 97§1 kpa poprzez uznanie za prawidłowe doręczenie skarżonej decyzji zmarłemu Z. M. a nie wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu wstąpienia do sprawy spadkobierców zmarłego, - naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe, ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przez błędne uznanie, że skarżąca utraciła prawo do zajmowanego lokalu. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy [...] w S. znajdujących się w Urzędzie Miasta S. na okoliczność uprawnień H. K. do przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wadliwie ustalił, iż skarżącej nie przysługiwał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy [...] w S. H. K. od urodzenia tj. od roku 1956 mieszkała wraz ze swoimi rodzicami Z. i D. M. w przedmiotowym lokalu. Część tego lokalu, składająca się z 2 pokoi została wydzielona rodzicom H. K. decyzją administracyjną nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 4 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe, a jako osoby uprawnione do korzystania z tego lokalu zostały wpisane dzieci małżonków M.: H. M. i jej brat W. M. Następnie decyzją nr [...] ww. organu przydzielono Z. M. kolejną część przedmiotowego lokalu mieszkalnego, składającą się z jednego pokoju. Do korzystania z tego pokoju uprawniony został W. M. W. M. zawarł w 1982 r. związek małżeński z J. S., która przyjęła nazwisko męża i wprowadziła się do jednego z pokoi przedmiotowego lokalu przydzielonego jej mężowi. J. M. rozwiodła się z mężem W. M. w roku 2000. Po śmierci rodziców skarżącej i jej brata W. w spornym lokalu pozostała H. K. z mężem oraz J. M. z synem T. W międzyczasie skarżąca wraz z mężem zameldowała się na pobyt czasowy w G. przy ul. [...], nigdy jednak nie wymeldowała się z pobytu stałego w spornym lokalu. H. K. nigdy nie zrzekła się prawa do spornego lokalu, posiadała do niego klucze, przechowywała w nim swoje rzeczy osobiste. Nigdy też nie został wydany w stosunku do niej wyrok eksmisyjny sądu ani decyzja administracyjna pozbawiająca ją prawa do spornego lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżoną decyzję, podobnie jak i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. wydano zgodnie z przepisami prawa. Ocena prawna sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją wymaga podkreślenia związku zachodzącego pomiędzy trzema postępowaniami administracyjnymi o różnym charakterze: 1) postępowaniem zwyczajnym, którego przedmiotem było wymeldowanie ze spornego lokalu skarżącej wraz z synami (w postępowaniu tym w dniu [...] września 1996 r. zapadła decyzja Prezydent Miasta S., utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r.), 2) pierwszym postępowaniem nadzwyczajnym (pierwszym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej), w którym odmówiono stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. (odmowa ta nastąpiła decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2005 r.), 3) drugim postępowaniem nadzwyczajnym (drugim postępowaniem o stwierdzenie nieważności), w którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2005 r., odmawiającej stwierdzającej nieważności decyzji o wymeldowaniu (odmowa ta nastąpiła decyzją Ministra z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r.). Każde z wyżej opisanych postępowań miało różny, nie pokrywający się z pozostałymi, przedmiot. Przedmiotem postępowania zwyczajnego zakończonego decyzjami Prezydenta Miasta S. oraz Wojewody [...] była ocena, czy w stosunku do skarżącej oraz w stosunku do jej synów wystąpiły przesłanki wymienione w art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, upoważniające organ meldunkowy do wymeldowania wspomnianych osób ze spornego lokalu. W dacie orzekania w sprawie przez Wojewodę [...] ([...] kwietnia 1997 r.) przepis art.15 ust.2 ustawy stanowił, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. W postępowaniu o wymeldowanie obowiązkiem organu meldunkowego było wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pod kątem tego, czy wskazane w hipotezie cytowanego przepisu okoliczności wystąpiły, czy też nie. Wyjaśnienia te winny były być poczynione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W postępowaniu zwyczajnym skarżąca skorzystała z prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji do organu odwoławczego. Sprawa o wymeldowanie skarżącej i jej synów była zatem dwukrotnie rozpoznawana przez organy administracji. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżąca wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zgodnie z ówczesnym ustrojem sądownictwa administracyjnego) skargę na ostateczną decyzję Wojewody [...]. Na wniosek skarżącej wszczęte zostały następnie kolejne postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych. Podkreślić w związku z powyższym należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma szczególny przedmiot. Organ orzekający w takim postępowaniu bada wyłącznie to, czy kwestionowana decyzja administracyjna obarczona jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, tj. wadami ściśle określonego w przepisach k.p.a. rodzaju. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to pociągało za sobą istotne konsekwencje prawne), ale wyłącznie wystąpienie uchybienia o charakterze kwalifikowanym. Oznacza to, że uchybienie, które w postępowaniu zwyczajnym mogło zostać skutecznie podniesione przez stronę w postępowaniu odwoławczym (lub przez organ odwoławczy z urzędu) i doprowadzić do uchylenia decyzji pierwszoinstanyjnej może zostać nie wzięte pod uwagę w postępowaniu nadzwyczajnym z uwagi na fakt, iż nie ma charakteru kwalifikowanego. Katalog uchybień o charakterze kwalifikowanym zawiera art.156§1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W konsekwencji powyższego przedmiotem pierwszego postępowania nadzwyczajnego, zakończonego decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2005 r. było zbadanie, czy którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156§1 k.p.a. obarczona jest decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1997 r., natomiast przedmiotem kontrolowanego obecnie przez Sąd drugiego postępowania nadzwyczajnego, zakończonego decyzjami Ministra z dnia [...] lutego 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2009 r. było zbadanie, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art.156§1 k.p.a. obciążona jest decyzja Ministra z dnia [...] kwietnia 2005 r. Podkreślić jednakże należy, iż o ile pierwsze i drugie postępowanie nadzwyczajne są postępowaniami tego samego rodzaju, o tyle przedmiot każdego z nich był odmienny. Przedmiot drugiego postępowania nadzwyczajnego, tj. badanie legalności decyzji Ministra dnia [...] kwietnia 2005 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nie jest zatem tożsamy z ponownym badaniem legalności decyzji Wojewody [...]. Co do zasady zatem drugie postępowanie nadzwyczajne nie mogło zrekompensować skarżącej niezłożenia w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Trafnie ocenił Minister w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad prawnych wymienionych w art.156§1 k.p.a. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2005 r. skarżąca podniosła, że w postępowaniu zwyczajnym o wymeldowanie jej i jej synów z pobytu stałego w spornym lokalu orzekano w oparciu o przepis prawa materialnego (art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) w brzmieniu nie obowiązującym w dacie orzekania. Skarżąca podniosła w związku z powyższym, że "Brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego normę prawa materialnego wyklucza organy administracji publicznej od rozstrzygania o indywidualnych sprawach i orzekania o prawach lub obowiązkach obywateli w formie decyzji administracyjnej.". W skardze na decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżąca wskazała: "wnoszę skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania administracyjnego art.40§1 k.p.a. w związku z art.29 k.p.a. i art.97§1 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe doręczenie skarżonej decyzji zmarłemu Z. M., a nie wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu wstąpienia do sprawy spadkobierców Z. M., II. przepisów prawa materialnego: ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe, ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe, ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ... przez błędne uznanie, iż skarżąca utraciła prawo do zajmowania lokalu.". Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych skierowanych przeciwko decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., a sprowadzających się do tego, że w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r., pominięto następców prawnych Z. M. (tak bowiem brzmi prawidłowo nazwisko tej osoby), należy stwierdzić, że z załączonego do skargi odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] września 2000 r., sygn. akt [...], wynika, że spadek po Z. M., zmarłym w dniu [...] sierpnia 1998 r. w S. nabyła na podstawie testamentu w całości skarżąca. Skoro zatem skarżąca brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., zarzut podniesiony w skardze nie znajduje uzasadnienia. Odnosząc się natomiast do zarzutu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz do drugiego zarzutu skargi, należy zauważyć, że podniesienie tych zarzutów jest równoznaczne z konsekwentnym podnoszeniem przez skarżącą, że w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie wymeldowania doszło do naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym. Skarżąca podnosi zatem, że: po pierwsze, decyzja wydana została bez podstawy prawnej (tak należałoby zinterpretować zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2005 r.), po drugie, że w postępowaniu zwyczajnym rażąco naruszono przepisy materialne. Oceniając wskazane wyżej zarzuty należy wskazać, że są to kwestie, które mogły być przedmiotem oceny w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem to przedmiotem tego postępowania była, jak to już wcześniej wskazano, ocena, czy kwalifikowanymi wadami prawnymi obarczona jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. Kwestie te nie mogły być jednakże ponownie rozważane w drugim postępowaniu nadzwyczajnym, w którym wydano decyzje z dnia [...] lutego 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2009 r. Intencją skarżącej żądającej wszczęcia drugiego postępowania nadzorczego było zapewne wykazanie, iż ocena sformułowana przez organ orzekający w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym, stosownie do której decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. o wymeldowaniu skarżącej wraz z synami z przedmiotowego lokalu została wydana zgodnie z przepisami prawa i nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156§ 1 k.p.a., jest wadliwa. Drogą ku temu winno było być jednakże wniesienie przez skarżącą do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., ewentualnie późniejsze kwestionowanie decyzji wydanej w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed sądem administracyjnym. Kroki te nie zostały przez skarżącą podjęte. Zarzuty skargi są zatem nietrafne. W odniesieniu natomiast do wniosków dowodowych sformułowanych w skardze zauważyć należy, iż sąd administracyjny - stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. - może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu przesłanki te nie zostały w sprawie spełnione, albowiem materiał dowodowy przekazany Sądowi przez organ stanowił wystarczającą podstawę do oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra. W toku rozpatrywania sprawy nie ujawniły się zatem żadne istotne wątpliwości, których wyjaśnienie wymagałoby zgromadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów dodatkowych. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.