IV SA/Wa 1780/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci ciepłowniczej 2xDN 500 w technologii preizolowanej wraz z kanalizacją teletechniczną - wyprowadzonej z istniejącej elektrociepłowni E. na terenie działek ew. nr nr [...] (tereny dawnych Z.) z obrębu [...] w Dzielnicy [...] [...] - wnioskodawca E. sp. z o.o. Od ww. decyzji odwołanie w terminie wniosły [...] G. sp. z o.o. sp. k., [...] G. sp. z o.o. sp. k., [...] G. sp. z o.o. sp. k., reprezentowane przez radcę prawnego R.G.. Zarzucono zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo trwania prac nad projektowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, tj. naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie art. 54 pkt 2 ww. ustawy w związku z art. 71 i n. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez jego niezastosowanie, tj. niezapewnienie przez organ warunków zagospodarowania terenu z uwzględnieniem konieczności ochrony środowiska (przedłożona decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nr [...] odnosi się do inwestycji o mniejszej powierzchni tj. [...] m kw., a obecnie wnioskowana wynosi [...] m kw., co istotnie odbiega od poczynionych wcześniej przez właściwy organ ustaleń w zakresie oddziaływania na środowisko); naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie wymogów odnoszących się do ochrony osób trzecich; naruszenie przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności w związku z zastrzeżeniami odwołujących się, jakie złożyli w piśmie z dnia [...].01.2013 r. (m.in. dotyczących braku możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji); naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności niezawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego; naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. poprzez brak załączenia do decyzji wymaganego załącznika graficznego charakteryzującego obszar oddziaływania inwestycji - zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazano na naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe określenie kręgu stron postępowania, a także brak uzasadnienia prawnego decyzji, a także na naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji w zakresie uwag wniesionych przez odwołujących się i ograniczenie się do uznania ich przez organ za bezzasadne. Wniesiono o wydanie decyzji o odmowie ustalenia dla wnioskodawcy lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...] G. sp. z o.o. sp. k., [...] G. sp. z o.o. sp. k., [...] G. sp. z o.o. sp. k., reprezentowanych przez radcę prawnego R.G. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...].04.2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci ciepłowniczej 2xDN 500 w technologii preizolowanej wraz z kanalizacją teletechniczną - wyprowadzonej z istniejącej elektrociepłowni E. na terenie działek ew. nr [...] (tereny dawnych Z.) z obrębu [...] w Dzielnicy [...] [...] - wnioskodawca E. sp. z o.o. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż tylko niektóre zarzuty odwołania są zasadne, jednakże powoduje to, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Za zasadny Kolegium uznało zarzut, iż znajdująca się w aktach decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (RDOŚ) o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nr RDOŚ – [...] z [...].10.2009 r. odnosi się do inwestycji o mniejszej powierzchni tj. [...] m2, a obecnie wnioskowana wynosi [...] m2., co istotnie odbiega od poczynionych wcześniej przez właściwy organ ustaleń w zakresie oddziaływania na środowisko, a więc decyzja ta nie może stanowić podstawy do odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji (z ww. powodu /różna powierzchnia terenu inwestycji/). Powinno być uzyskane nowe rozstrzygnięcie właściwego organu w sprawie (co do) konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, którego dotyczy wniosek E. sp. z o.o. z dnia [...].01.2013 r. (dotyczący wydania decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego o powierzchni terenu [...] m2) - zgodnie z przepisami m.in. art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z poźn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). W związku z powyższym, naruszony został art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto zdaniem Kolegium we wniosku złożonym w przedmiotowej sprawie przez inwestora nie został określony obszar oddziaływania dla planowanej inwestycji, a więc wniosek jest niekompletny w tym zakresie - a więc naruszony został art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie zapewnił też stronom udziału w postępowaniu I instancji, gdyż przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania i tym samym nie umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy mieć tu na uwadze, że uwagi w sprawie, zgłaszały nie tylko podmioty odwołujące się obecnie, ale także np. M. sp. z o.o., będąca stroną w sprawie. Tym samym został naruszony art. 10 § 1 k.p.a. Za niezasadny Kolegium uznało natomiast zarzut, że organ I instancji powinien zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego ze względu na toczące się prace nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, gdyż art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) mówi jedynie o takiej możliwości, a nie o obowiązku. Decyzja organu l instancji zawiera krótkie uzasadnienie, jednak nie można twierdzić, że brak uzasadnienia prawnego - powołano adekwatne przepisy i wyjaśniono ich treść. Ponadto [...] G. sp. z o.o. sp. k. została wymieniona w rozdzielniku zaskarżonej decyzji, Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A.C. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 roku sygn. akt [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) błąd w ustaleniach faktycznych i wadliwą ocenę materiału dowodowego skutkującą wyprowadzeniem wadliwych wniosków, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o braku potrzeby oddziaływania na środowisko nr [...] odnosi się do inwestycji o mniejszej powierzchni, tj. [...] m2, a obecnie wnioskowania wynosi [...] m2, 2) niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że wniosek jest niekompletny, gdyż nie zawiera określenia granic oddziaływania planowanej inwestycji, 3) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ administracji nie zapewnił stronom właściwego udziału w postępowaniu, gdyż przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania i tym samym nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powodem uchylenia decyzji jest również naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, okazały się zadane. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci ciepłowniczej 2xDN 500 w technologii preizolowanej wraz z kanalizacją teletechniczną - wyprowadzonej z istniejącej elektrociepłowni E. na terenie działek ew. nr [...] (tereny dawnych Z.) z obrębu [...] w Dzielnicy [...] [...] - wnioskodawca E. sp. z o.o. w W.. W pierwszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] października 2009 r. stwierdzająca brak potrzeby oddziaływania na środowisko odnosi się do innej niż przedmiotowa inwestycji o mniejszej powierzchni, tj. [...] m2 a obecnie wnioskowana wynosi [...] m2. W ocenie Sądu organ drugiej instancji powyższe ustalenia przyjął bez przeprowadzenia w sprawie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Organ drugiej instancji jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy stosownie do treści art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu dokonując wyłącznie porównania powierzchni planowanej inwestycji z inwestycją objętą decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] października 2009 r. uznał, iż decyzja ta nie może stanowić podstawy do odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Tymczasem jak podnosi skarżący i wynika to z uzasadnienia tej decyzji, powierzchnia [...] m2 jest to powierzchnia zajęta pod planowaną inwestycję. Natomiast powierzchnia pasa frontu robót wraz z zapleczami dla wykonawcy wynosi [...] m2. Niezbędne było, więc zdaniem Sądu przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia czy decyzja RDOŚ w W. z dnia [...] października 2009 r. dotyczy planowanego przedsięwzięcia. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji jest niekompletny. Powyższe Kolegium stwierdziło nie dokonując analizy przedmiotowego wniosku i jego załączników, z którego wynika że oddziaływanie planowanej inwestycji będzie zawierać się w granicach linii rozgraniczających przedmiotową inwestycję i z których to wynika, że na mapie oznaczono linią przerywaną łamane cyframi 1-10 granice obszaru, na które planowana inwestycji będzie oddziaływać. Wniosek wprost odwołuje się do art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powziętych wątpliwości co do kompletności wniosku, Kolegium powinno zwrócić się do inwestora o złożenie w tym zakresie wyjaśnień i ustalić zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację. Powinno również ocenić czy kwestia ta może mieć istotne znaczenie w sprawie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji doszło także do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania i tym samym uniemożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów co do zgłoszonych żądań. Zadaniem Kolegium było dokonanie oceny, jakie znaczenie miało to uchybienie na wynika sprawy. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak zauważyła strona skarżąca postępowanie o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest postępowaniem szczególnym, korzystającym z ułatwień proceduralnych, których celem jest uproszczenie trybu uzyskania decyzji. Jednym z takich uproszczeń jest odmienne uregulowanie procedury wydawania takiej decyzji, co służy usprawnieniu i przyspieszeniu postępowania. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania postanowienia i decyzji kończącej postępowanie stronę zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości inwestora oraz właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego zawiadamia się na piśmie. Organ administracji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Strony zapoznały się z aktami sprawy. W toku postępowania wnioskodawca nie złożył żadnych nowych dowodów, a strony mogły swoje zarzuty podnieść w odwołaniu. Zdaniem Sądu podniesione przez Kolegium zarzuty na tym etapie postępowania nie uzasadniały skorzystania przez organ odwoławczy z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko sądu dokona samodzielnych ustaleń oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie wyda stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490).