IV SA/Wa 1780/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku J. Sp. z o. o. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., którą stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej zespołu obiektów biurowo-usługowo-handlowych i infrastruktury technicznej na terenie gminy W. przy AL [...] róg ul. [...]. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 1998 r. ponieważ wydana ona została z rażącym naruszeniem art. 42 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415 ze zm.). Przepis ten stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa okres ważności decyzji. Natomiast w decyzji z 1998 r. okresu tego nie określono, a przywołano tylko treść art. 48, który określa przyczyny wygaśnięcia decyzji. Zdaniem organu nadzoru wskazanie sytuacji, w których decyzja o warunkach zabudowy wygasa nie jest tożsame ze wskazaniem terminu ważności decyzji, tj. określenia czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc po jego upływie nie można powoływać się na taką decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Takie określenie terminu powinno następować poprzez wskazanie konkretnej daty. Według Kolegium za takie określenie terminu nie można uznać nieprzewidywalne w czasie okoliczności, takie jak wejście w życie planu miejscowego lub uzyskanie przez wnioskodawcę pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji Spółka J. Sp. z o.o. złożyła w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała w nim, że przepis art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzował, w jaki sposób należy określić okres ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (dalej: decyzja o wzizt) - datą końcową, w latach lub miesiącach, czy przez określenie zdarzenia, które miałoby być końcem tego okresu. Zdaniem skarżącej wskazanie, że decyzja wygasa m.in. z chwilą wejścia w życie planu miejscowego było dopuszczalne jako wskazanie okresu ważności decyzji o wzizt. Podkreśliła, że gdyby nawet nie zgodzić się z taką wykładnią, to i tak nie można byłoby uznać, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż brak sprzeczności treści decyzji z w/w przepisem prawa ( art. 42 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy). Zdaniem strony skarżącej nie sposób również przyjąć, że skutki przedmiotowej decyzji to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Ponadto strona wskazała, że w nowej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( uchylającej ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym) ustawodawca nie przewidział konieczności wskazywania w decyzji o warunkach zabudowy okresu jej ważności, a zatem uznał okres ważności za zbędny i wyeliminował go z systemu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium stwierdziło, że w całej rozciągłości podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Dodało, że pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wygaśnięcie decyzji o wzizt następowało w innych przypadkach niż utrata jej ważności na skutek wyekspirowania terminu ważności, który powinien być ustalony zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 tej ustawy. Dodatkowo wygaśnięcie decyzji o wzizt należało stwierdzić w drodze decyzji (art. 48 i art. 35 ust. 2 tej ustawy), a więc występował tu inny tryb. Zaznaczyło, że określenie terminu powinno nastąpić poprzez podanie konkretnej daty, a za takie określenie terminu nie można uznać podanie nieprzewidywalnych w czasie okoliczności, takich jak wejście w życie planu miejscowego lub uzyskanie przez innego wnioskodawcę pozwolenia na budowę. Według Kolegium decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 1998 r. w ogóle nie zawierała terminu ważności, gdyż za takie nie można uznać przytoczenia przepisów art. 48 i art. 35 ust. 1 w/w ustawy, co oznacza, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze na powyższą decyzję Kolegium, J. Sp. z o. o. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do stwierdzenia jej nieważności. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację analogiczną, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto podniosła, że nie można zgodzić się z organem, że wyłącznie podana przez niego interpretacja jest racjonalna oraz że treść decyzji z dnia [...] września 1998 r. w zestawieniu z przepisem art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje w sposób jasny i jednoznaczny na sprzeczność przez nieokreślenie obligatoryjnego elementu decyzji tj. jej okresu ważności. Niezależnie od powyższego - zdaniem skarżącej - nie można przyjąć, aby zarzucane decyzji uchybienie stanowiło przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa. Zaznaczyła, że rażącym naruszeniem prawa nie jest każda wada decyzji lecz takie naruszenie, które spełnia łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. W ocenie skarżącej wymienione przesłanki uznania naruszenia prawa za rażące nie zostały spełnione w odniesieniu do przedmiotowej decyzji. Przede wszystkim brak oczywistej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa. Decyzja zawiera w punkcie 7 wskazanie okresu jej ważności. Z uwagi na brak sprecyzowania w art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w jaki sposób ma być ten okres wskazany, przepis ten podlega wykładni, której wyniki są różne, prowadzące do wskazania tego okresu w odmienny sposób: przez datę dzienną, przez określenie terminu w latach lub miesiącach liczonego od daty początkowej lub określonego zdarzenia, jak również przez określenie zdarzenia, które miało być końcem tego okresu. Nie można zatem twierdzić w tym przypadku o przekroczeniu prawa w sposób jasny i jednoznaczny. Według strony skarżącej, nie sposób również przyjąć, że skutki przedmiotowej decyzji, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków, które mogłyby być uznane za negatywne z punktu widzenia społecznego lub gospodarczego, wobec czego nie można uznać, aby jej skutki były nieakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Z uwagi na powyższe nie można - zdaniem strony skarżącej - podzielić poglądu organu, że powstał skutek niemożliwy do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności tzn. możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w każdym czasie bez ograniczenia. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że nie jest prawdziwe stwierdzenie organu, że powstała możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bez ograniczenia, gdyż możliwość ta ustaje w przypadku uzyskania pozwolenia na budowę przez innego wnioskodawcę lub zmiany bądź uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że w świetle powyższego nie sposób uznać, aby możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ograniczona w czasie uzyskaniem pozwolenia na budowę przez innego wnioskodawcę oraz uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła skutek niemożliwy do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Należałoby bowiem w takim razie stwierdzić, że obecne unormowanie przewidziane przez ustawodawcę w art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również jest nie do zaakceptowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdzającą nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej zespołu obiektów biurowo-usługowo-handlowych i infrastruktury technicznej na terenie gminy W. przy Al. [...] róg ul. [...]. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zauważyć również trzeba, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12). Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przede wszystkim zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej co do tego, iż uchybienie jakie zostało dostrzeżone i przywołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, nie uzasadniało stwierdzenia nieważności badanej w tym postępowaniu decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 1998 r. Nie miało bowiem charakteru rażącego. Badana w postępowaniu nieważnościowym przez Kolegium decyzja Burmistrza Gminy W. wydana została na postawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415 ze zm.). Kolegium stwierdzając jej nieważność wskazało na rażące naruszenie art. 42 ust 1 pkt 7 w/w ustawy, który stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa okres ważności decyzji. Natomiast w ocenianej pod względem legalności decyzji okresu jej ważności nie określono, a przywołano tylko treść art. 48 w/w ustawy, który wymienia przyczyny wygaśnięcia decyzji. Zdaniem organu nadzoru wskazanie sytuacji, w których decyzja o warunkach zabudowy wygasa nie jest tożsame ze wskazaniem terminu ważności decyzji, tj. określenia czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc po jego upływie nie można powoływać się na taką decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Według organu takie określenie terminu powinno następować poprzez wskazanie konkretnej daty. Kolegium uznało, że za takie określenie terminu nie można uważać nieprzewidywalnych w czasie okoliczności, takie jak wejście w życie planu miejscowego lub uzyskanie przez wnioskodawcę pozwolenia na budowę. Jakkolwiek należy przyznać, że słusznie wywiódł organ, iż wskazanie w badanej decyzji Burmistrza Gminy W. przesłanek wygaśnięcia decyzji nie może być uznane za jednoznaczne z określeniem terminu ważności decyzji, to jednak - w ocenie Sądu - naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję o wzizt bez określenia wprost terminu jej ważności, a poprzez przywołanie treści art. 48 ustawy, nie zawiera cech rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością tejże decyzji. W tym miejscu należy wskazać, że trafnie zauważyła strona skarżąca, iż przepis art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzował, w jaki sposób należy określić okres ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu, czy datą końcową, w latach lub miesiącach, czy przez określenie zdarzenia, które miałoby być końcem tego okresu. W tej sytuacji dla oceny pod względem wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istotne jest, czy badana przez Kolegium w postępowaniu nadzorczym decyzja Burmistrza Gminy W. w ogóle zawierała wymieniony w punkcie 7 ustępu 1 art. 42 element decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj. określenie okresu jej ważności. Jak wynika z treści kwestionowanej przez Kolegium decyzji o wzizt, zawiera ona rozstrzygnięcie w zakresie jej okresu ważności, zredagowane poprzez wskazanie okoliczności, stanowiących przyczyny wygaśnięcia decyzji. Ponadto zasadnym jest zaznaczyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 42 ust. 1 w/w ustawy jako jeden z elementów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, okres ważności decyzji, nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Oznacza to, że organ wydający taką decyzję miał pełną swobodę co do ustalenia okresu ważności w wymiarze czasowym. Zatem mógł on być określany nawet w dziesiątkach lat. W świetle powyższego za racjonalne uznać można rozwiązanie przyjęte przez organ wydający zakwestionowaną decyzję o wzizt, które powiązuje okres ważności decyzji z wystąpieniem przesłanek wygaśnięcia decyzji, tj. wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany i uzyskanie przez innego wnioskodawcę pozwolenia na budowę. Konkludując Sąd uznał, że wadliwe jest stanowisko Kolegium, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotknięta jest wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.