IV SA/Wa 1781/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...) 06.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia (...)05.2007 r., w której na wniosek R. W. ustalono warunki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach o numerach ewidencyjnych (...) i (...), obręb (...), (...), Gmina P. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 Kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uprzednio jednak zażądało uzupełnienia brakujących dokumentów. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zamierzenie inwestycyjne odpowiada obowiązującym przepisom, a organ związany był zakresem złożonego wniosku. Nadto przepisy obowiązujące nie dają podstaw do kwestionowania prawdziwości zamiarów inwestora, a w zapisie pkt 2.5 decyzji Wójta zastrzeżono wymagania, jakie mają być spełnione dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) została przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) i wykazała możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. W szczególności integralną część decyzji stanowią wyniki analizy. Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że na obszarze analizowanym występują zarówno budynki mieszkalne jak i gospodarcze, a intensywność zabudowy wynosi 0,2. Natomiast skonkretyzowanie usytuowania budynków na przedmiotowych działkach nastąpi na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium zaznaczyło także, iż warunek z art. 61 ust. 5 cyt. ustawy uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze stosownej umowy, co nastąpiło odnośnie tej inwestycji co do przyłączenia do sieci wodociągowej i elektroenergetycznej. Decyzje tę zaskarżyli właściciele sąsiedniej działki o nr ew. (...) - W. i L. S. Tak we wniesionym odwołaniu, jak i następnie złożonej skardze wyrazili obawę, że inwestor w rzeczywistości zamierza prowadzić działalność polegającą na obrocie materiałami pędnymi, i usługami transportowymi. Posiada bowiem bazę transportową, którą chce rozbudowywać. Ma 7 samochodów TIR, które aktualnie stoją na działkach przeznaczonych pod to zainwestowanie. Zamierzona wysokość budynku gospodarczo-garażowego upewnia ich w przekonaniu, że ich przypuszczenia są zasadne, zwłaszcza że inwestor już po raz trzeci stara się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu. Uprzednio zamierzał realizować budynek usługowo-magazynowo-handlowy. Na tę działalność inwestora skarżący nie wyrażają zgody, wskazując na jej uciążliwość już w dotychczasowym zakresie, tak dla ich własnej działki, jak i środowiska naturalnego. Nadto domagali się, by Wójt jednoznacznie zastrzegł w swej decyzji, że przyszłe wykorzystanie budynków nie może być w jakikolwiek sposób uciążliwe dla sąsiadów tej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. UNr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy P. z dnia (...).05.2007 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji w oparciu o regulację art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w niej wymienionych. Do warunków tych należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego -określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane i należy przyjąć, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Przenosząc wskazane regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Zawarta w aktach sprawy analiza nie określa w sposób prawidłowy obszaru analizowanego terenu, co uchybia wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. W jego świetle granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpoznawanej sprawie z treści decyzji z dnia (...)05.2007 r. ustalającej warunki zabudowy wynika, iż dojazd do działek objętych inwestycją będzie się odbywał od ulicy (...). Na załączonej mapie (zał. nr 3 decyzji - część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) obszar ten wyznaczono w sposób niezgodny z cytowanym powyżej przepisem, w konsekwencji jest on zbyt mały i wymogi wynikające z cyt. przepisu spełnia jedynie od strony zachodniej. Nie zostały więc zachowane minimalne odległości określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczenie granic tego obszaru w sposób naruszający minimalne rozmiary wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia skutkuje nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w ramach tego obszaru, w zakresie spełnienia ustawowych warunków dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. Tymczasem analiza funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi podstawę do oceny dopuszczalności ustalenia żądanych warunków zabudowy. Z tego względu nie jest prawnie obojętne, w jakich rozmiarach i według jakich kryteriów wyznaczono obszar analizowany dla ustalenia warunków przedmiotowej zabudowy. W oparciu o właściwie sporządzoną analizę określa się bowiem wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frotowej ( § 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), geometrię dachu ( § 8 rozporządzenia ). Cytowane przepisy dopuszczają również możliwość ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych od istniejących na działkach sąsiednich, gdy wynika to z analizy tych cech w obszarze analizowanym. W żadnym razie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisy cyt. rozporządzenia wykonawczego nie przewidują możliwości pominięcia ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy chociażby jednego z parametrów, o których mowa w § 4 do § 8 tegoż rozporządzenia Wyznaczenie obszaru analizowanego na mapie zasadniczej niezgodnie z powołanymi przepisami przesądza nie tylko o wadliwości sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ale również ustalonych na jej podstawie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora Należy także zauważyć, iż organ pierwszej instancji w stanowiących załącznik nr 2 do decyzji z dnia (...) 05.2007 r. wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zamieścił w istocie tych wyników. W punkcie I stwierdził jedynie, że sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie tych wymagań zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. Wymogów tych jednakże już nie przytoczył. W decyzji podał natomiast poszczególne wskaźniki (pkt 2.1 decyzji) bez wykazania z czego wynikają. W aktach sprawy znajduje się pismo zatytułowane "analiza", nie zostało ono jednakże opatrzone żadną datą, miejsce na jej wpisanie pozostało puste. Nie wiadomo zatem, czy jest to ostateczna analiza, czy też jedynie przygotowany jej projekt podpisany przez architekta, być może nieostateczny. Podkreślenia nadto wymaga, że analiza ta, nawet jeśliby uznać ją za wiążącą w sprawie nie zawiera stosownych ustaleń co do gabarytów i formy architektonicznej owego budynku określonego we wniosku inwestora z dnia 27.03.2007 r. jako budynek II gospodarczo - garażowy. Stwierdza się jedynie, że na analizowanym obszarze znajdują się budynki gospodarcze, ale dalszej analizy ich gabarytów i innych cech już nie przeprowadzono. Podkreślenia wymaga, że w tej części właśnie warunki owe zostały zaskarżone przez sąsiadów - W. i L. S. Zatem brak dokonania takich ustaleń dla budynku gospodarczego w sporządzonej analizie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i czyni bezpodstawnym zapisy w tym zakresie zawarte w decyzji z dnia (...) 05.2007 r. ( pkt 2.1 lit. e, f-g). Znaczenie tego faktu jest tym istotniejsze, iż jak zaznaczono w owej analizie w pkt IV -planowana inwestycja położona jest na terenach mieszkaniowych. Zatem w ocenie Sądu przeprowadzona przez organ analiza nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu, a załącznik graficzny do wyników tej analizy został wadliwie sporządzony. Co do zasady wadliwe (sprzeczne z przepisami rozporządzenia) wyznaczenie obszaru analizowanego można byłoby zakwalifikować jako naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego. Sąd nie miał jednakże podstaw do przyjęcia, iż wada ta mogłaby stanowić samodzielną podstawę do uchylenia kwestionowanych decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. byłoby to bowiem możliwe tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość analizy miała wpływ na wynik sprawy, co należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby analiza sporządzona została e; poprawnie, to w sposób oczywisty organ orzekł by inaczej niż to miało miejsce. Wniosku takiego nie sposób wyprowadzić w oparciu o akta sprawy (nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której organy dysponujące analizą zgodną z wymaganiami orzekłyby tak samo). Uznać jednakże należało, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Orzekły więc w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 K. p. a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten stan rzeczy uzasadniał uchylenie decyzji obu instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien właściwie określić na mapie analizowany obszar i przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu pod kątem zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą dając temu wyraźny wyraz w wynikach analizy.