IV SA/Wa 1781/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B.J. , A.J., G.O., J.K. i J.J-O na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania B. J., A. J., J. K., G. O., J. O. reprezentowanych przez adw. M. G., od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] (dalej także "Zarządu Dzielnicy") z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (znak: [...]), w której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w [...], orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji Zarządu Dzielnicy w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej z dnia [...] maja 2016 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku T. G. (dalej "inwestorki") z dnia 15 lipca 2015 r., Zarząd Dzielnicy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w [...] (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja", "teren inwestycji"). 2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. J., A. J., J. K., G. O., J. O., reprezentowani przez adw. M. G. , którzy zaskarżyli decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie: 1) tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez "nie podjęcie przez Organ I instancji wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zwłaszcza w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości, która ma stanowić obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji z drogi publicznej ul. [...] poprzez dz. nr ew. [...] istniejącym zjazdem) oraz załatwienie przedmiotowej sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprzez nie wzięcie pod uwagę argumentów, wniosków, zastrzeżeń, zastrzeżeń i dowodów wskazanych przez Odwołujących się w zakresie stanu faktycznego o nr ew. [...], a wskazanych w pismach Odwołujących się z dnia 11 sierpnia 2015 r. i z dnia 25 sierpnia 2015 r."; 2) tj. art. 6 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez Organ pierwszej instancji z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (zwłaszcza tych wskazanych w zarzutach); 3) tj. art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie Odwołujących się o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem niniejszego postępowania; 4) tj. art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ pierwszej instancji kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie, odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji Zarządu Dzielnicy w całości i orzeczenie co do istoty poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. SKO rozpatrzyło w/w odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. W pełni podzielić należy stanowisko organu I instancji, że w odniesieniu do planowanej przez inwestorkę inwestycji zostały spełnione wszystkie ustawowe wymagania, niezbędne do ustalenia warunków zabudowy, określone w art.61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz.199), dalej "ustawy (planistycznej)". Niezbędne ustalenia w tym zakresie zostały prawidłowo dokonane w oparciu o analizę przeprowadzoną na zasadach określonych w §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzeczenie organu I instancji nie jest obciążone jakimkolwiek uchybieniem, które uzasadniałyby jego uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie i jego zmianę poprzez orzeczenie co do meritum. 2. Zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. 2.1. Przesłanka dostępu do drogi publicznej jest jednym z podstawowych wymogów, od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W myśl przepisu art. 2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, Kolegium podziela stanowisko Organu pierwszej instancji, które poparte jest bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz doktryny, iż w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy rozumieć możliwie najszerzej, również jako dostęp pośredni. Możliwa jest bowiem zabudowa nieruchomości, która ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na potwierdzenie powyższego powołania wymaga m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II SA/Kr 221/13, w którym Sąd wyjaśnił, iż "pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust, 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną". Natomiast w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/GI 522/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" (...) oznacza albo bezpośredni dostęp do takiej drogi, albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten rozumiany być winien nie jako wyłącznie stan faktyczny, lecz jako uprawnienie, dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Wskazać również należy, że przedstawione wyżej stanowisko orzecznictwa zyskało akceptację piśmiennictwa: "Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie [art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.], nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 [u.p.z.p.] przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości, (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. MJ. Nowak, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2012, str. 210). Z księgi wieczystej o nr [...] bezsprzecznie wynika, iż działka o nr ew. [...] jest drogą, drogą wewnętrzną oraz, że T. G. jest współwłaścicielem tejże drogi wewnętrznej. Wobec powyższego należy uznać, że przedmiotowa nieruchomość posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej - do ulicy [...]. Wskazany w piśmie Odwołującej B. J. z dnia 25 sierpnia 2015 r. odmienny sposób dostępu do drogi publicznej jest propozycją strony innego rozwiązania, które w niniejszej sprawie nie jest wymagane. 2.2. Podniesione przez odwołujących zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 9 i 11 k.p.a. Kolegium uznało je za nieuzasadnione. W opinii Kolegium postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało - jak już to wcześniej zostało wykazane - zgodnie z obowiązującymi przepisami. Strony postępowania miały możliwość uczestniczenia w postępowaniu na każdym jego etapie, zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem Kolegium wątpliwości Odwołujących zostały przez Organ pierwszej instancji wyjaśnione w sposób zrozumiały i przejrzysty. Natomiast wydana w sprawie decyzja wraz z uzasadnieniem zawiera wszystkie niezbędne elementy składowe, o których mowa w art. 107 k.p.a. III. Pismem z dnia 28 października 2016 r. B. J., A. J., J. K., J. O., G. O., reprezentowani przez adw. M. G., wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] maja 2016 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie przez organ wyższego stopnia (oraz organ I instancji) wszystkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zwłaszcza w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości, która ma stanowić obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji z drogi publicznej ul. [...] poprzez dz. ew. [...] istniejącym zjazdem) oraz załatwienie przedmiotowej sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprzez nie wzięcie pod uwagę argumentów, wniosków, zastrzeżeń i dowodów wskazanych przez Skarżących w zakresie stanu faktycznego nieruchomości o nr ew. [...], a wskazanych w pismach Skarżących z dnia 11 sierpnia 2015 roku i z dnia 25 sierpnia 2015 roku (wnoszonych na etapie postępowania administracyjnego) co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia Iw przedmiotowej sprawie; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięta w przedmiotowej sprawie tj. art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (zwłaszcza tych wskazanych w niniejszych zarzutach); 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania przez Organ i instancji w niniejszej sprawie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników ( Skarżących) do organów władzy publicznej; 4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte i nie wyczerpujące informowanie Skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich prawi i obowiązków, będących przedmiotem niniejszego postępowania; 5. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie stronom niniejszego postępowania zasadności przesłanek, którymi organ I instancji kierował się przy załatwieniu przedmiotowej sprawy. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazali w szczególności, co następuje: 1. Organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zwłaszcza w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości, która ma stanowić obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji z drogi publicznej ul. [...] poprzez dz. nr ew. [...] istniejącym zjazdem) oraz załatwienie przedmiotowej sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - poprzez niewzięcie pod uwagę podnoszonych przez skarżących zastrzeżeń i dowodów, odnoszących się do stanu faktycznego nieruchomości o nr ew. [...], a wskazanych w pismach skarżących z dnia 11 sierpnia 2015 roku i z dnia 25 sierpnia 2015 roku. 2. W trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji skarżący podnosili, że wskazany we wniosku w pkt 3.5 dojazd do planowanej inwestycji - dostęp do drogi publicznej, budzi poważne wątpliwości. Otóż status prawny działki o nr [...] był kilka razy zmieniany, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nadal jest niejasny i niezrozumiały. Działka ta stanowiła grunty orne i rowy, nie mogła z uwagi na jej parametry (w istocie jest to wąska ścieżka), stanowić drogi gdyż nie kwalifikowano jej jako takiej. We wniosku T. G. wskazano, że nieruchomość stanowiąca jej własność ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, którą ma stanowić działka o nr [...]. Podnieść należy, że kwestia dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej budziła i budzi nadal wątpliwości. Otóż sąsiadujące nieruchomości z nieruchomością [...]- tj. działki o nr [...] i [...] nie posiadają dojazdu do tych nieruchomości od nieruchomości [...] , a przez określone i odpowiednie służebności ustanawiane na rzecz każdoczesnego właściciela w/w nieruchomości w kierunku dostępu do ulicy [...]. W związku z powyższym rozpoznawanie przedmiotowej sprawy nie może odbywać się w oderwaniu od analizy podobnych stanów faktycznych, dotyczących nieruchomości sąsiednich, które zakończyły się odpowiednimi decyzjami. 3. Nieruchomość inwestorki posiada bezpośredni dostęp do ulicy [...]. Tym samym istnieje bardzo dogodny i bezpieczny dostęp do nieruchomości od ulicy [...], w kierunku ulicy [...], lub dalej w kierunku ulicy [...] po uprzednim ustanowieniu odpowiednich służebności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. 4. Postulowany i zaakceptowany przez organ I instancji dostęp do nieruchomości wnioskodawczym podyktowany jest tylko li przesłankami o charakterze odpowiedniości i bezpieczeństwa. Otóż, w ocenie skarżących, obsługa komunikacyjna działki o nr [...] nie może odbywać się przez nieruchomość wspólną o numerze [...]. Jest to niemożliwe z kilku podstawowych względów. Działka [...] nazywana "drogą", której stan prawny i charakter, tak jak wskazano powyżej, jest; niejasny, w rzeczywistości jest wąską ścieżką, która co najwyżej spełnia wymagania dojazdu do stanowisk postojowych w garażu jednoprzestrzennym - tzw. droga manewrowa, przy usytuowaniu równoległym. Powszechnie obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne wskazują jakie parametry winna spełniać droga aby przede wszystkim spełniała warunki techniczne i warunki bezpieczeństwa. Zgodnie z § 104 ust. 1 rozporządzenia Ministra z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - który to akt winien być przedmiotem analizy Organu, dojazd ten powinien mieć szerokość dostosowaną do warunków ruchu takich samochodów, jakie mają być przechowywane oraz sposobu ich usytuowania w stosunku do osi drogi, ale co najmniej: - przy usytuowaniu prostopadłym - 5,7 m; - przy usytuowaniu pod kątem 60 stopni - 4 m.; - przy usytuowaniu pod kątem 45 stopni - 3,5 m.; - przy usytuowaniu równoległym - 3 m. Wyżej wskazane szerokości są maksymalnymi wartościami jakie może posiadać przedmiotowa ścieżka, choć wątpliwym jest czy jakikolwiek samochód się na niej zmieści, w związku z czym organ I instancji przy wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie powinien poddać pod rozwagę także kwestię przepisów przeciwpożarowych, które przy analizie przedmiotowej sprawy muszą zostać uwzględnione. Zgodnie z § 13 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4,00 metry a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5%. Przedmiotowa ścieżka z całą pewnością nie spełnia kryteriów wskazanych w cytowanym rozporządzeniu, w związku z czym nie sposób zgodzić się twierdzeniem, iż posiada ona parametry umożliwiające odbywanie się ruchu pojazdów. V. W odpowiedzi na skargę, wniesionej pismem z dnia 13 lipca 2016 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Pismem z dnia 3 października 2016 r. inwestorka oraz uczestniczki D. G. oraz B. K. przedstawiły własne stanowisko w sprawie. W piśmie wskazano zatem, co następuje: 1. Działka [...] jako droga dojazdowa dla działek z obrębu [...] została wyznaczona postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w dn. [...].02.1993 r. sygn. Akt [...] /Zał. Nr 1 pkt. l.e/. 2. Dnia [...].09.2013 w Rejestrze Gruntów dla działki [...] w rubryce "użytek gruntów" zmieniono z urzędu wpis "grunty orne" na "drogi" zgodnie z operatem geodezyjnym /zał. Nr2/. 3. W/w wpis zaskarżony przez B. J., J. O., J. K. i A. J. został utrzymany w mocy postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...].11.2013 /Zał. Nr3/, a w Księdze Wieczystej nr [...] dla działki [...] w dziale 1-0 w rubryce "Sposób użytkowania" dokonano zmiany "grunty rolne" na "Dr-droga" /Zał. Nr 4/. 4. Z działki [...], jako drogi dojazdowej, aktualnie korzystają właściciele działek: [...] –J.O., [...] –J. K., [...] – B. i W. P., [...] K. L., [...] – D. W., [...] – W. J.. Ponadto działka [...] jest jedynym dojazdem do działek : [...], [...], [...], [...], [...] i [...]/Zał. Nr 5/. 5. Skarżący J. O. i G. O. budując dom na działce [...] (dawne oznaczenie - działka [...] ) dowozili materiały i maszyny budowlane ciężkimi samochodami działką [...], z której obecnie korzystają wjeżdżając na swoją działkę. 6. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].05.2016 skarżący podali (na str. 5 z 8), że działka [...] (właściciele – D. W. z mężem) nie posiada dojazdu z działki [...]. Stan faktyczny przeczy temu twierdzeniu. Właściciele działki [...] codziennie korzystają z wjazdu z działki [...] i nie mają innej możliwości, co zostało uwzględnione w warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta M. [...] [...] z dn. [...].06.2010 ). 7. Skarżący składali odwołania (nieskuteczne) od wszystkich decyzji w sprawie ustalania warunków zabudowy: - dot. Działki [...] obecnie podzielonej na działki [...] , [...] , [...] ,[...] i [...] (Zał. Nr 6), - dot. Działki [...] obecnie podzielonej na działki [...] i [...] (Zał. Nr7). - dot. Działki [...] po utrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący skierowali sprawę do Sądu. 8. Propozycja skarżących w sprawie innego dostępu działki [...] do drogi publicznej /ul. [...] i ul. [...]/jest nieuzasadniona, ponieważ: - wymagałoby to uzyskania służebności od właścicieli kilku działek, co wiąże się z kosztami i dobrą wolą właścicieli tych działek, - a działka [...] ma prawnie zagwarantowany dostęp do ul. [...] działką [...], w której posiadamy % udziałów. 9. Od listopada 2010 roku nie można podłączyć działek przylegających do działki [...] do gazu i energii elektrycznej, ponieważ skarżący nie wyrażają zgody na poprowadzenie nią mediów, z których sami korzystają mając bezpośredni dostęp do ulicy [...]. Od sierpnia 2013 r. w Sądzie Rejonowym dla [...] toczy się sprawa o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a skarżący wszelkimi sposobami wydłużają sprawę. Nieznane są powody, dla których skarżący swoimi odwołaniami utrudniają życie współwłaścicielom działki [...] wydłużając procedury, i dodatkowo generując koszty w Urzędach rozpatrujących skargi. Do pisma załączono szereg załączników, w tym: (-) Postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dn [...].02.1993 r., (-) zawiadomienie o zmianie z dn. 13.09.2013 r. - Wypis z rejestru gruntów - wykaz zmian, (-) Postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...].11.2013 r, (-) Dział 1-0 KW [...], (-) wyrys drogi - działki [...] z naniesioną późniejszą zmianą (Podział działki [...] na działki [...] i [...]), (-) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dn. [...].04.2014 r., (-) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dn. [...] stycznia 2014 r. VII. Pismem z dnia 28 października 2016 r. skarżący ustosunkowali się do pisma inwestorki i uczestniczek z dnia 3 października 2016 r., zwracając w szczególności uwagę na następujące kwestie: 1. Skarżący nie kwestionują faktu, że działka numer [...] została wyznaczona postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lutego 1993 roku, sygn. akt: [...]. Zważyć jednak należy, że działka ta na gruncie tego postanowienia nie miała charakteru drogi, mogącej stanowić dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka ta nie spełnia bowiem faktycznie żadnych wymogów, w tym wymogów bezpieczeństwa, związanych z komunikacją nieruchomości sąsiednich. W tym zakresie organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń, stąd podniesione w skardze zarzuty. Organy nie skorzystały z szeregu instytucji przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, w tym np. z instytucji oględzin nieruchomości. 2. Twierdzenia inwestorki i uczestniczek, że skarżący J. O. i G. O. korzystali z działki numer [...] podczas budowy domu na swojej działce nr ew. [...] są nieprawdziwe. Ponadto skarżący podtrzymują twierdzenie, że obsługa komunikacyjna działki nr ew. [...] (stanowiącej własność D. W.) na etapie realizacji inwestycji następowała nie działką numer [...], a od ulicy [...]. Powyższe wynika z faktu, że dojazd działką nr [...] był po prostu niemożliwy, gdyż działka ta nie spełnia żadnych wymogów pozwalających na realizację inwestycji na nieruchomościach posadowionych w jej granicach. Podobnie jest z pozostałymi działkami w granicach działki numer [...] , tj. wspominanymi w piśmie uczestników postępowania działkami numer: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] . 3. Po zmianie charakteru nieruchomości numer [...], właściciele nieruchomości posadowionych w jej okolicach rozpoczęli kategoryczne i jednoznaczne starania zmierzające od obciążenia nieruchomości [...] (poprzez próby ustanowienia szeregu służebności) w taki sposób, że powyższe będzie zagrażałoby bezpieczeństwu ponad stan jaki funkcjonuje obecnie. 4. Składanie przez skarżących odwołań do decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących wskazanych w piśmie uczestników nieruchomości, miały na celu próbę zweryfikowania przez organy administracji charakteru drogi, która ma stanowić dostęp do drogi publicznej. Droga ta nie ma charakteru drogi publicznej, która może być na gruncie ustawy kwalifikowana jako droga wewnętrzna (która z kolei prowadzi do drogi publicznej, co uznawane jest jako dostęp do drogi w ogóle). Co znamienne, organy w decyzjach o warunkach zabudowy, w tym w decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w bardzo enigmatyczny sposób wskazują, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji z drogi publicznej ul. [...] poprzez działkę nr ew. [...] ma następować istniejącym zjazdem. Problem w tym, że organy nie ustalają i nie ustaliły w przedmiotowej sprawie jak wygląda ten istniejący zjazd i czy rzeczywiście realizacja inwestycji może tym zjazdem przebiegać. Biorąc pod uwagę parametry "ścieżki" oznaczonej jako działka nr [...] jest to po prostu niemożliwe, o czym doskonale wiedzą uczestnicy postępowania i np. właściciele działki numer [...], która przy realizowaniu swojej inwestycji musiała komunikować swoją nieruchomość bezpośrednio od ulicy [...], gdyż dojazd od działki [...] (czy też działką numer [...] ) był po prostu niemożliwy. 5. Wskazywana przez skarżących propozycja innego dostępu działki numer [...] do drogi publicznej, w obliczu wskazanych powyżej okoliczności nie jest nieuzasadniona. W trackie postępowania administracyjnego koniecznym było przeprowadzenie oględzin celem zweryfikowania właściwych parametrów nieruchomości numer [...]. Dopiero gruntowana analiza powyższego pozwoliłaby na stwierdzenie, czy rzeczywiście ten dostęp może być realizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VIII. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. IX. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji SKO z dnia [...] maja 2016 r. prowadzi do następujących wniosków. 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekło SKO, było ustalenie w drodze decyzji, w trybie uregulowanym w art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestorki, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w [...]. W ocenie obu orzekających w sprawie organów wskazane wyżej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji należało ustalić, albowiem inwestycja ta spełnia wszystkie wymogi przewidziane w 61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy oraz w szczegółowych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu stanowisko obu organów jest trafne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. 2. Tryb i zasady ustalania warunków zabudowy zostały uregulowane w art.59 – 67 ustawy planistycznej. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi zatem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższe stanowi konsekwencję zasady wyrażonej w art.6 ust. 2 pkt 1 ustawy, w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Szczegółowe materialnoprawne przesłanki ustalenia warunków zabudowy określa art. 61 ust. 1 ustawy, uzależniają pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora od łącznego spełnienia się pięciu następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Rozstrzygnięcie przez organ, czy planowana przez inwestora inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa, nakłada na organ oczywisty obowiązek ustalenia stanu zagospodarowania sąsiedztwa terenu planowanej inwestycji. Kierując się potrzebą skonkretyzowania tego obowiązku, w art.61 ust.6 ustawy ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W wykonaniu tej delegacji, wspomnianym wcześniej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Minister Infrastruktury określił sposób ustalania przedmiotowych wymagań, w tym w szczególności wymagań dotyczących: linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8), przewidując w tym zakresie szczegółowe wytyczne. Z przywołanego rozporządzenia wynika wprost, że podstawą do dokonywania przez organ niezbędnych ustaleń faktycznych jest dowód w postaci obligatoryjnie sporządzanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, zawierającej część tekstową i graficzną i stanowiącą załącznik do decyzji (§ 3 ust. 1 oraz § 9 ust.2 rozporządzenia). W myśl § 3 ust 1 rozporządzenia analizę, o której mowa powyżej przeprowadza się na obszarze analizowanym, wyznaczonym przez organ wokół terenu planowanej inwestycji. Jak nakazuje § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). 3. Odnosząc do niniejszej sprawy wskazane wyżej uwarunkowania prawne, stwierdzić należy wykazanie przez organy obu instancji spełnienia się w sprawie wszystkich warunków, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej, w tym w szczególności wykazanie, w oparciu o stosowną analizę funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego, odpowiadającą wymaganiom wskazanym w przepisie §3 ust.2 rozporządzenia, że planowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa, zdefiniowane w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. Skonfrontowanie postanowień decyzji Zarządu Dzielnicy, ustalających szczegółowe parametry planowanej zabudowy, przewidzianych w rozporządzeniu z 2003 r. (tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej geometrii dachu), z wynikami tekstowej i graficznej części analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego, upoważnia do sformułowania wniosku, że parametry te ustalono w pełnej zgodzie z wytycznymi co do sposobu ich ustalania, wskazanymi w akcie wykonawczym. 4. Zarzuty skargi koncentrują się wokół kwestii wadliwego zdaniem skarżących uznania przez organy obu instancji, że w sprawie został spełniony jeden z warunków koniecznych do pozytwnego rozpatrzenia wniosku inwestorki, przewidziany w art.61 ust.1 pkt 2 ustawy, tj. że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W decyzji organu I instancji zastrzeżono (pkt 1.4. "Warunki obsługi w zakresie komunikacji"), że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji z drogi publicznej ulicy [...] będzie zapewniona poprzez dz. nr ew.[...] istniejącym zjazdem. W decyzji wskazano również, że projekt decyzji został uzgodniony z jednostką organizacyjną Urzędu [...], właściwą w zakresie wykonywania obowiązków zarządcy ulicy [...] (pismo z dnia 17 września 2015 r. znak [...]) - w piśmie tym sformułowane zostały ogólne wytyczne, odnoszące się wyłącznie do zagadnienia samego zjazdu z ulicy [...]. Z materiałów sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że: a) Działka nr ew.[...] o powierzchni 1170 m2, którą organ wskazał, jako działkę mającą umożliwiać komunikację pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną – ulicą [...], ma charakter drogi wewnętrznej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków (wypis z rejestru gruntów na k.24 i 24v akt I instancji) w przeważającej części (859 m2) jako użytek gruntowy "dr" (drogi). Na pozostałej części (311 m2) znajduje się natomiast użytek gruntowy "W" (rowy). Konsekwentnie: (-) jako sposób użytkowania w/w działki wskazano w prowadzonej dla niej księdze wieczystej [...] "DR – drogi", (-) symbolem "dr" oznaczono działkę na zgromadzonej w postępowaniu mapie, pochodzącej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w oparciu o który sporządzono załącznik graficzny nr 1 do decyzji organu I instancji; b) przedmiotowa działka stanowi współwłasność inwestorki (udział 2/24). W ocenie skarżących same w/w okoliczności nie upoważniają jednakże do uznania, że teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Skarżący podnoszą, że sporna działka nie posiada cech fizycznych, umożliwiających pełnienie przez nią funkcji ciągu komunikacyjnego. Zarówno we wniesionej skardze, jak i w późniejszym piśmie procesowym z dnia 28 października 2016 r. podnoszą na tę okoliczność następującą argumentację: (-) z racji kilkukrotnej zmiany statusu prawnego przedmiotowej działki status ten należy uznać za niejasny i budzący wątpliwości, (-) działka ta stanowiła dotąd grunty orne i rowy i nie powinna być kwalifikowana jako droga z uwagi na zbyt małe parametry, (-) działka ta stanowi w istocie wąską ścieżkę, a co najwyżej spełnia wymagania dojazdu do stanowisk postojowych w garażu jednoprzestrzennym – tzw. droga manewrowa, przy usytuowaniu równoległym, (-) działka nie spełnia parametrów w zakresie szerokości, wskazanych w § 104 ust.1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak też parametrów drogi pożarowej, wskazanych w § 13 ust.1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, (-) działki przylegające do terenu planowanej inwestycji (tj. do działki nr ewid. [...] ), a zatem działki nr nr [...] i [...] korzystają z dostępu do drogi publicznej nie za pośrednictwem spornej działki nr [...], a za pośrednictwem odpowiednich służebności gruntowych, (-) teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej ulicy [...], w związku z czym stosowny dostęp do drogi publicznej może zostać zapewniony w formie bezpośredniej. Skarżący zarzucają zatem organom, że przy orzekaniu w sprawie nie wzięły pod uwagę w/w okoliczności, pochopnie uznając, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem spornej nieruchomości. Odnosząc się do powyższej argumentacji skarżących, należy w pierwszej kolejności odnotować: (-) brak możliwości podzielenia oceny skarżących co do wątpliwego, czy też niejasnego stanu prawnego spornej działki nr [...] – wprost przeciwnie, niezależnie od akcentowanego przez skarżących faktu zachodzenia zmian w tym statusie (aczkolwiek twierdzenie to nie zostało dostatecznie uszczegółowione) stan obecnie wynikający zarówno z ksiąg wieczystych, jak i z rejestru gruntów jest jednoznaczny (przedmiotowa działka to działka drogowa, stanowiąca przedmiot współwłasności szeregu osób, w tym inwestorki); (-) brak możliwości kwestionowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prawidłowości wpisu w ewidencji gruntów i budynków, w myśl którego działka nr [...] stanowi użytek gruntowy "dr" drogi (o ile w ocenie skarżących wpis ten jest wadliwy, to skarżącym przysługiwały stosowne środki prawne do jego weryfikacji). W ocenie Sądu a wbrew ocenie skarżących, okoliczności sprawy całkowicie uprawniały orzekające w niej organy do uznania, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 2 w związku z art.2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ujęciu zarówno faktycznym, jak i prawnym. Dostęp ten może zatem być legalnie wykonywany przez drogę wewnętrzną, zlokalizowaną na działce nr [...] , do której inwestorka ma tytuł prawny (współwłasność). Co do zasady zatem Sąd orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do orzecznictwa sądowego, w myśl którego na etapie ustalania warunków zabudowy nie dokonuje się szczegółowych na ustaleń na okoliczność tego, czy dana droga wewnętrzna spełnia stosowne wymagania techniczno – budowlane – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja2011 r., sygn. akt II OSK 833/10, w którym wskazano, że: "Nie zasługuje na aprobatę pogląd prezentowany w niniejszej sprawie przez skarżącą kasacyjnie, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędnym jest aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno - budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decydującego znaczenia (podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 625/07, LEX Nr 558532, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444).". Zgodność tego rodzaju winna być zatem weryfikowana na etapie pozwolenia na budowę. Takie okoliczności sprawy jak: (-) wynikające z dokumentacji oczywiste wyodrębnienie spornej działki nr [...] w celu obsługi komunikacyjnej działek powstałych w wyniku zniesienia współwłasności działki nr [...], (-) wynikające z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji zlokalizowanie zjazdów (bram) na sporną nieruchomość na działkach: [...] , [...], [...], [...] , [...] , [...], [...] , [...] , (-) posiadanie przez sporną działkę drogową (na obu jej odcinkach, w tym na odcinku krótszym, włączającym się w końcówce swojego biegu bezpośrednio do ulicy [...] i to niezależnie od części zajętej pod rów) co najmniej czterech metrów szerokości, co wynika z odniesienia skali mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji (1:500) do odległości pomiędzy zaznaczonymi tam granicami tej działki (0,8 cm) – przemawia przeciwko uznaniu za wiarygodne twierdzeń skarżących, że działka nr [...] nie posiada cech wewnętrznego ciągu komunikacyjnego. 5. W konkluzji powyższych wywodów stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skargi ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe. Tym samym orzekającym w sprawie organom nie sposób zarzucić naruszenia art.7 i 77 § 1, czy też art.80 k.p.a., podobnie jak i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutów skargi, jakoby wydane w sprawie decyzje naruszały art.107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie faktycznych, czy też prawnych przesłanek rozstrzygnięć. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.