IV SA/Wa 1784/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]marca 2008 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] listopada 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka duszpasterskiego – kaplica i plebania z częścią mieszkalną na parterze wraz z elementami infrastruktury technicznej na działkach nr ew. [...],[...] i [...] położonych w D. gm. L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. ustalił warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. zmienił w trybie art. 155 kpa decyzję własną z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy ośrodka duszpasterskiego. Pismem z dnia 20 lipca 2007 r. W. M. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Burmistrza Miasta i Gminy L. ustalającej warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że został pominięty jako strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie brał udziału w tym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] listopada 2007 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 155 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do rozpoznania pozostał wniosek W. M. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Burmistrza Miasta i Gminy L. ustalającej warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa w związku z art. 28 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył W. M. podnosząc, że planowana inwestycja zakłócać będzie cyrkulację powietrza, a nadmierny ruch samochodów powodować będzie hałas i zanieczyszczać glebę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując ponownie sprawę wskazało, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] listopada 2006 r. nie może być rozpatrywane w oparciu o żądanie W. M. W. M. nie był stroną postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji. Poproszony o wykazanie interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w pobliżu terenu inwestycji, ale nie wykazał w jakim zakresie kwestionowana decyzja narusza jego interes prawny. Zdaniem organu odwoławczego sam fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości położonej w pobliżu terenu inwestycji nie przesądza o istnieniu interesu prawnego. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty, której dotyczy wniosek oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Podnoszone przez W. M. argumenty – zdaniem Kolegium – dotyczą jego interesu faktycznego. Podsumowując organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie strony i dlatego zgodnie z art. 28 kpa nie jest on uprawniony do skutecznego wniesienia żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa ponieważ zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] listopada została wydana z pominięciem w sprawie właściciela nieruchomości przy ul. [...] oraz z naruszeniem art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze Sąd bada, czy organy rozstrzygnęły sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę. Rozpoznając sprawę we wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 829). Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast sprowadzać się do badania przyczyn nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999 r. IV SA 2152/97; z dnia 22 września 1999 r. IV SA 1400/97, a także z dnia 25 listopada 2003 r. I SA 694/2002 niepubl.), zatem do wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa dochodzi wtedy gdy organ w postępowaniu wstępnym ustali, że w sprawie zachodzą przesłanki podmiotowe np. brak strony w sprawie lub przesłanki przedmiotowe np. brak decyzji administracyjnej stanowiące przeszkody do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W sferze prawa administracyjnego interes prawny określonego podmiotu istnieje, gdy znajduje to podstawę w konkretnych przepisach prawa materialnego. Z sytuacją taką mamy do czynienia, gdy wynik sprawy administracyjnej może wpływać na zakres praw, roszczeń i obowiązków podmiotu, a podmiot ten może domagać się od organu ukształtowania swojej sytuacji w taki sposób, by było to zgodne z treścią norm materialnoprawnych. Przepisy szczególne mogą modyfikować zakres pojęcia strony z art. 28 kpa Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są: wnioskodawca tej inwestycji oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że W. M. nie może być uznany za stronę przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący nie miał w tej sprawie interesu prawnego, nie legitymował się bowiem tytułem prawnym do działki, na której planowana jest inwestycja, ani też do nieruchomości bezpośrednio sąsiednich, nie był też wnioskodawcą w tym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z kopii mapy oraz oświadczenia samego skarżącego. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] listopada 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla w/w inwestycji oparty był o zarzut pominięcia go w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji. Słuszne jest zatem stanowisko organu, że stwierdzenie nieuważności ma na celu eliminację z obrotu prawnego decyzji, która jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić należy przede wszystkim, że podstaw do stwierdzenia nieważności nie może stanowić naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które dotyczy procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. "Wspólnym mianownikiem" tego rodzaju ewentualnych uchybień jest naruszenie przez organ przepisów postępowania będące podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Taki pogląd dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 533/96, LEX nr 45664; wyrok NSA z dnia 23 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 1005/96, LEX nr 45675; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2002 r., sygn. akt I SA 2644/00, opubl. LEGALIS; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA 1738/03, opubl. LEGALIS; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04, LEX nr 179110). Podnoszona w skardze okoliczność, iż W. M. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, mógł stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jako zarzut, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest to natomiast okoliczność, która może spowodować stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Wobec bezzasadności zarzutów skargi i nie stwierdzenia przez Sąd z urzędu, takich uchybień, które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.