IV SA/Wa 1786/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie nałożenie na B. G. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł. (pkt 2 postanowienia). Równocześnie, w myśl art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdzono niedopuszczalność wniesienia zażalenia przez p. K. G. (pkt 1). Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ administracji wskazał następujące uwarunkowania, które uwzględnił orzekając w sprawie: - p. B. G. był zobowiązany decyzją Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. do wykonania obowiązku usunięcia odpadów z działek nr. ew. [...] i [...] w terminie do 31 sierpnia 2008 r., - bezsporne jest, iż obowiązek ten nie został wykonany (potwierdza to treść zażalenia), - wnoszący zażalenie kwestionują wyłączenie zasadność nałożenia na nich obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji (usunięcie odpadów z działki - wskazano, iż znany jest inny sprawca nawiezienia odpadów), - wskazana wyżej kwestia nie ma znaczenia w sprawie, - grzywna o wysokości 1000 zł. mieści się w granicach wskazanych w art. 121 §2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwanej dalej u.p.e. , Uzasadniając postanowienie w pkt 1 wskazano, iż p. K. G., jako niezobowiązana do wykonania określonych obowiązków decyzją nr [...], nie jest stroną w sprawie, wobec czego nie dopuszczalne było wniesienie przez nią środków odwoławczych. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego p. B. G. podniósł: - nie zasadnie grzywnę nałożono na niego, skoro właścicielami działek są oboje z żoną – K. G. (wspólność ustawowa małżeńska); wobec tego karę nałożono także na jego żonę, co oznacza konieczność uiszczenia Sygn. akt IV SA/Wa 1786/11 grzywny w wysokości 2000 zł., - zakwestionowano zasadność nałożenia decyzją na Skarżącego egzekwowanych obowiązków, - zwrócono uwagę, iż w identycznym stanie faktycznym (grzywna w celu przymuszenia w stosunku do innych obowiązanych do usunięcia odpadów) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając w innym składzie, uchyliło postanowienie o nałożeniu grzywny i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie, w jakim orzeczono nim w pkt 2. Skarżący bowiem nie ma uprawnienia do jego skutecznego zaskarżenia w zakresie, w jakim nie dotyczy ono jego interesu prawnego, co wynika z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Skarga we wskazanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Z uwagi na granice niniejszej sprawy, przedmiotem oceny przez Sąd pod względem legalności, jest jedynie postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w związku z nie zrealizowaniem w wyznaczonym terminie działań nakazanych skarżącemu prawomocną decyzją. Ocena legalności samej decyzji nie może mieć miejsca w ramach danego postępowania sądowego. Poza oceną Sądu pozostaje w tej sytuacji zasadność nałożenia egzekwowanego obowiązku. Nie sporne jest równocześnie jego nie wykonanie przez obowiązanego. Istotne znaczenie odgrywa wobec tego zgodność zaskarżonego aktu z prawem, w kontekście zasad prowadzenia egzekucji. Organ I. instancji (tu Wójt Gminy R.) jest obowiązany egzekwować wynikające z własnego ostatecznego orzeczenia obowiązki (art. 6 § 1 w zw. z art. 5 §. 1 pkt 1 i art. 1a § 1 pkt 13 u.p.e.). Sygn. akt IV SA/Wa 1786/11 W myśl jednak art. 7 § 2 u.p.e. organ administracji powinien stosować środki prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązków, ale równocześnie najmniej uciążliwe. Wprawdzie we wymienionym przepisie prawodawca wskazuje na potrzebę wyboru spośród tzw. środków egzekucyjnych a należą do nich, gdy chodzi o obowiązki o charakterze niepieniężnym, np. także wykonanie zastępcze, czy przymus bezpośredni - art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e. Jednak w państwie praworządnym, w świetle reguły art. 7 K.p.a. regulacje te należy rozumieć także w ten sposób, iż gdy chodzi np. o wymierzenie grzywny w celu przymuszenia jej wysokość powinna być adekwatna do celu, który jej przyświeca, a więc także nie dolegliwa ponad potrzebę. Prawodawca zakreślił maksymalną wysokość pojedynczej grzywny w celu przymuszenia (art. 121 §2 u.p.e.), z czego nie można jednak wywodzić całkowitej dowolności we wskazanych granicach. Miarkując wysokość grzywny należy mieć na uwadze realne uwarunkowania konkretnej sprawy, jak to, czy jest ona wymierzana stronie po raz pierwszy (można wówczas wstępnie zakładać, iż nawet grzywna o niewielkiej wysokości przyniesie spodziewany efekt), ogólnie status materialny osoby (czy grzywna w danej wysokość wymierzona po raz pierwszy nie będzie ponad miarę uciążliwa), czy też uwarunkowania związane z egzekwowanym obowiązkiem (stosowna proporcja pomiędzy wysokością grzywny a kosztami ekonomicznymi realizacji obowiązku). Wobec powyższych uwarunkowań istotne znaczenie odgrywa uzasadnienie orzeczenia pod kątem kwestii istotnych w sprawie, a więc wskazanie, jaka powinność jest egzekwowana (z jakiego tytułu) i uzasadnienie rodzaju zastosowanego środka a w przypadku grzywny - także jej wysokości. W tym świetle należy wskazał, iż orzeczenie organu I instancji nie zostało w ogóle uzasadnione, co umknęło uwadze organ odwoławczego, pomimo, iż obowiązek uzasadnienia wynika z art. 124 §.2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e. wobec prawa wniesienia zażalenia na postanowieniu o nałożeniu grzywny (art. 122 §3 u.p.e.). Przepis art. 122 §2 u.p.e. zawiera wprawdzie wskazanie pewnych szczególnych elementów, jakie musi zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Nie jest to jednak oczywiście wyliczenie pełne. W tym zakresie konieczne jest odwołanie się, w myśl reguły art. 18 u.p.e., do zasad ogólnych wskazanych w K.p.a. - patrz tak samo niewymieniona w art. 122 §2 u.p.e. kwestia wskazania organu Sygn. akt IV SA/Wa 1786/11 administracji publicznej, oznaczenia stron, powołania podstawy prawnej, pouczenie o środkach odwoławczych itd. - z art. 124 § 1 K.p.a. Również organ odwoławczy, wskazując co do zasady trafnie zasadność zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie dokonał żadnej oceny czy grzywna we wskazanej wysokości (1000 zł) jest adekwatna w danej sprawie, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Sama okoliczność, iż stanowi ona 1/10 ustawowej kwoty maksymalnej nie wyklucza, aby przy miarkowaniu jej wysokości nie uchybiono zasadom wskazanym w art. 7 § 2 u.p.e. W świetle powyższego naruszenie przepisów postępowania, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, co znajduje wyraz w uzasadnieniu orzeczenia (art. 7, 77 § 1, art. 124 § 2 w zw. żart. 107 §3 i art. 126 K.p.a i art. 18 u.p.e.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy np.; w kontekście określenia wymiaru grzywny. Z uwagi na konieczność rozpoznania sprawy w kwestii właściwego miarkowania grzywny Sąd, uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił postanowienia organów obu instancji. Nie zrozumiale są natomiast wywody skargi, jakoby nałożono grzywna skutkowała obciążenia małżonków G. kwotą 2000 zł. Sprawa, oceniana w granicach zaskarżenia, dotyczy wykonania przez skarżącego konkretnego obowiązku - wynikającego z określonej decyzji. Skutkiem zaskarżonego aktu nie powstają żadne obowiązki względem jego żony. Bez znaczenia w kontekście przedmiotowej sprawy jest kwestia czy działki, z których mają być usunięte odpady przez skarżącego, są przedmiotem współwłasności. Kluczowe jest, iż ostateczną decyzją nałożono obowiązki właśnie na skarżącego i ten stan prawny jest wiążący przy orzekaniu w przedmiocie stosowania środków egzekucyjnych. Z kolei nie mogła być podstawą uchylenia zaskarżonego aktu wyłącznie podnoszona w skardze okoliczność, iż w analogicznych sprawach organ odwoławczy wydał odmienne orzeczenia. Sytuacje takie w praworządnym państwie powinny być możliwie ograniczane, podważają bowiem zaufanie do administracji publicznej. Jednak w kompetencji Sądu pozostaje kontrola legalności zaskarżonego aktu, nie zaś ogólna ocena praktyki orzeczniczej organów administracji publicznej. Sygn. akt IV SA/Wa 1786/11 Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lite oraz 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji będzie mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.