IV SA/Wa 1788/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołań M. M. i T. M. od decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...] listopada 2015r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. i M. M. wystąpili do Burmistrza Miasta J. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania zachodniej części budynku warsztatowego usytuowanego w granicy z działką nr ewid. [...], obręb [...], na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z nadbudową poddasza mieszkalnego oraz na zmianie sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie gospodarcze pod istniejącym tarasem wraz z budową zadaszenia i schodów na taras. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015r., znak: [...], Burmistrz J. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły M. M. oraz T. M.. T. M. w uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia wskazała, że doręczono jej decyzję niezgodnie z obowiązującymi przepisami, co powoduje, jego bezskuteczność. Skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia 16 listopada 2015r. wskazała nowy adres korespondencyjny, na który należało doręczać pisma. M. M. wskazała, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją znak [...] orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, wskazało iż przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie ustalenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz.199 ze zm.). Przypomniało, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 omawianej ustawy. Wskazało również, iż w myśl stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, należy w sposób szeroki interpretować zarówno pojęcie działki sąsiedniej (jako ta która znajduje się w obszarze analizowanym), jak i kontynuacji funkcji. Dalej Kolegium podało, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu analizy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi nie niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazało Kolegium, zdaniem organu pierwszej instancji przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że projektowana przez inwestora zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w analizowanym obszarze w zakresie linii zabudowy. Nadto Kolegium podało, iż w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wieś B. jest wsią ulicówką, gdzie zabudowa usytuowana jest wzdłuż drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]), w większości po północnej stronie. Domy mieszkalne w analizowanym obszarze położone są w odległości od 2 do 50 m od granicy terenu z działką drogową. Za nimi zlokalizowane są budynki gospodarcze i inwentarskie, a dalej rozciągają się grunty orne. Całość tworzy spójny układ urbanistyczny charakterystyczny dla wsi ulicówki. Dla analizowanego obszaru da się wyznaczyć tylne linie zabudowy, równoległe do drogi, wzdłuż tylnych krawędzi budynków, w odległości 80 m od granicy terenu z działką drogi powiatowej. Tak wyznaczona tylnia linia zabudowy uniemożliwia realizację wnioskowanej inwestycji. Kolegium uznało, że przytoczone stanowisko organu I instancji jest błędne. Planowana inwestycja bowiem spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś wyznaczenie dwóch linii zabudowy: pierwszej w odległości 9 m od drogi powiatowej i drugiej (tylnej) w odległości 80 m od tej drogi, nie znajduje uzasadnienia ani w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz.1588). Z przepisów tych wynika bowiem, iż linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, czyli od frontu działki. Tym samym nie ma podstaw prawnych do narzucania inwestorowi jakiejkolwiek innej linii zabudowy, która ustalałaby obszar wolny od zabudowy. Ponieważ w warunkach niniejszej sprawy teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi powiatowej nr 2703W, tylko od strony tej drogi należało wykreślić linię zabudowy. Wyznaczenie wewnętrznej linii zabudowy narusza zatem zdaniem Kolegium art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w zw. z § 4 przywołanego rozporządzenia. Nadto Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co oznacza, iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, przyjmując, iż w obszarze analizowanym nie ma sąsiedniej działki zabudowanej w podobny sposób dokonał oceny tego obszaru niezgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, co przesądziło o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia wolności zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy – art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym). Konkludując Kolegium wskazało, iż w sprawie doszło do spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: - naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo niespełnienia warunków określonych przepisami prawa; - obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta J. mimo, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż w omawianej sprawie istnieje podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowanie pierwszej instancji; - naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 , 80 kpa poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku nie mającego w nim oparcia tj., że w omawianej sprawie nie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowanie pierwszej instancji mimo, że zgromadzony materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku; - naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji; - naruszeniu art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] i umorzenie niniejszego postępowania pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując w niniejszym postępowaniu oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowiło podstawę do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie zaistniała uzasadniona wątpliwość co do następującej okoliczności – w rozpoznaniu odwołania od jakiej decyzji wydano zaskarżoną decyzję, a nadto czy organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji czy też o jej utrzymaniu w mocy. Analiza bowiem treści kontrolowanej decyzji, na którą składają się zarówno sentencja, jak i jej uzasadnienie, prowadzi do wniosku, iż jakkolwiek SKO w podstawie prawnej rozstrzygnięcia podało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis daje organowi uprawnienie do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, to jednak uzasadnienie zostało sporządzone w taki sposób, jakby organ chciał uchylić zaskarżoną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W przedostatnim akapicie uzasadnienia Kolegium wyraźnie bowiem stwierdza: "Mając powyższe na uwadze, wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa, orzeczono jak w sentencji." Z tym stwierdzeniem koresponduje również pozostała treść uzasadnienia, w której organ odwoławczy, wywodząc w jaki sposób winny być ustalane linie zabudowy, ustalana działka sąsiednia oraz prowadzone postępowanie, konkluduje że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Kolegium, linie te zostały wyznaczone w sposób nieprawidłowy, przyjęto niewłaściwą interpretację pojęcia działka sąsiednia a postępowanie przeprowadzone zostało wadliwie. Powyższe okoliczności wskazują na brak spójności między sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, co z kolei uzasadnia uznanie, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy naruszył przepisy o postępowaniu, a to art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływy na wynik sprawy. Przypomnieć bowiem należy, iż według art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wprawdzie przepis ten nie określa szczegółowo treści i formy uzasadnienia faktycznego decyzji, jednak nie powinno ulegać wątpliwości, że uzasadnienie takie powinno w sposób przejrzysty ("czytelny") przedstawiać ustalone (udowodnione) fakty oraz motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Ten stopień przejrzystości powinien być przynajmniej taki, aby adresat decyzji mógł bez trudu zrozumieć jej treść oraz sprawdzić poprawność ustaleń organu, a ponadto by możliwa była weryfikacja takiej decyzji w postępowaniu sądowym. Zarówno zatem braki w materiale dowodowym, jak i wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodują, iż nie jest możliwe dokonanie rzetelnej oceny legalności zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Uzasadnienie decyzji jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Tak sporządzone uzasadnienie urzeczywistnia zasadę przekonywania o jakiej mowa w art. 11 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Dla uznania, że uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wyżej wskazane warunki, musi być również spójne z treścią sentencji decyzji, gdyż w przeciwnym razie nie jest możliwa weryfikacja podjętej a znajdującej się w sentencji decyzji merytorycznej wartości. Stanowisko takie został również wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2015 r. sygn. V SA/Wa 2510/14, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela. Skoro bowiem uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiąc jego integralną część, jest zatem oczywiste, że pomiędzy sentencją decyzji a jego uzasadnieniem musi zachodzić spójność, gdyż uzasadnienie decyzji ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści. Te dwa elementy decyzji muszą być ze sobą ściśle powiązane, komplementarne względem siebie, a celem argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu jest nie tylko odtworzenie procesu stosowania prawa przez organ, co umożliwia sądową kontrolę legalności decyzji, lecz także powinno być ono tak sporządzone, aby ściśle wiążąc się z przedmiotem i sposobem rozstrzygnięcia zmierzało do przekonania strony o jego zasadności Jak wyżej wskazano przedstawionych wymogów zaskarżona decyzja nie spełniła. Sąd zwrócił również uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co oznacza, iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, przyjmując, iż w obszarze analizowanym nie ma sąsiedniej działki zabudowanej w podobny sposób dokonał. To z kolei uzasadnia przypuszczenie, że przedmiotem badania Kolegium była decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W razie stwierdzenia bowiem przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy braku działki sąsiedniej zabudowanej w podobny sposób, jedynym rozstrzygnięciem zgodnym z prawem jest decyzja odmowa. Tymczasem, z akt sprawy wynika, że przedmiotem odwołania złożonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] była decyzja pozytywnie rozpatrująca wniosek inwestora, tj. decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Przedstawione okoliczność również przemawiają za tym, że przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium faktycznie była inna decyzja, aniżeli decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...] listopada 2015r., znak: [...]. Wskazać również należy, że decyzja organu I instancji dotyczy inwestycji planowanej do realizacji w [...], tymczasem w decyzji Kolegium jest mowa o inwestycji we si B.. Nadto jest tu mowa o ustaleniu "tylniej linii zabudowy", której jak wynika z akt sprawy, nie wyrysowano na załączniku graficznym do decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...] listopada 2015r., znak: [...]. Z akt sprawy wynika, że w sprawie określona została tylko jedna linia zabudowy od ul. J. w J.. Powyższe świadczy o naruszeniu kolejnych przepisów postępowania, o czym poniżej. Zauważyć należy, że z brzmienia art. 7 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa regulacja nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Powyższe obowiązki precyzuje art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. określa, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z powyższym wydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, czego w tej sprawie zabrakło a co przesądza także o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na postawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę okoliczności podniesione w treści niniejszego uzasadnienia, ponownie rozpatrzy odwołanie i wyda należycie uzasadnione rozstrzygnięcie w trybie art. 138 k.p.a., odnosząc się również do twierdzeń zawartych w odwołaniach, w tym dotyczących niewłaściwego zawiadomienia o wydaniu decyzji.