IV SA/Wa 1789/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego P. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1789/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] Minister Środowiska stwierdził, na wniosek K. G., nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], wydanej na podstawie art. 190 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Przedmiotem decyzji Wojewody [...] było przeniesienie - z A. na A. - praw i obowiązków wynikających z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny wskazał, że w badanej w trybie nadzoru decyzji Wojewody [...] niewłaściwie i niezgodnie z art. 29 k.p.a. zostały oznaczone strony. Organ wskazał także, że ww. decyzja organu wojewódzkiego rażąco narusza art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wystąpił P. G. We wniosku podniesiono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. jest zgodna z prawem, a decyzji Ministra Środowiska, stwierdzającej jej nieważność, zarzucono brak należytego uzasadnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności. Strona podniosła, że organ naczelny nie odniósł się do wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...]marca 2010 r., przedstawionych jako nowe dowody odnośnie kwestii własności instalacji i istnienia spółki cywilnej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. znak [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że z akt sprawy wynika, iż, P. G. i K. G. zawarli umowę spółki cywilnej i w tej formie prowadzili działalność obejmującą demontaż pojazdów, której to działalności dotyczyły decyzje Wojewody [...] odnośnie odpadów. Wspólnicy dysponowali majątkiem, który stanowił ich współwłasność łączną. Strony nie kwestionowały faktu, że w dniu [...] listopada 2008 r. umowa ta obowiązywała. Spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej ani zdolności prawnej. Sama spółka nie stanowi samodzielnego podmiotu, i nie może być stroną postępowania administracyjnego, co wynika z art. 29 k.p.a. Podmiotami prawa w spółce cywilnej są jej wspólnicy jako przedsiębiorcy. W takim przypadku decyzja administracyjna powinna być adresowana do wspólników spółki cywilnej, w omawianej sprawie - do osób fizycznych oznaczonych z imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania. Wbrew stanowisku, przedstawionemu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Wojewoda [...] prawidłowo wskazał strony postępowania, którymi są przedsiębiorcy: P. G. i K. G. jako wspólnicy A. spółki cywilnej, w kwestionowanej decyzji strony zostały oznaczone niewłaściwie, niezgodnie z art. 29 Kpa. Organ wojewódzki bowiem używał nieoznaczających podmiot wyrażeń: "A." i "A." lub dodawał słowo: "Firma". Z treści decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., wynika, że Wojewoda [...] potraktował firmę A. jako jeden podmiot, co miało wpływ na wynik sprawy. Minister Środowiska wskazał także, że decyzja Wojewody [...] w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia, rażąco narusza także inny przepis prawa, a mianowicie art. 190 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stosuje się do zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do instalacji, ale nie dotyczy on prowadzącego instalację, czyli podmiotu posiadającego tytuł prawny i władającego na jego podstawie instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska. W dacie wydania tej decyzji P. G. nie był zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do przedmiotowej stacji demontażu pojazdów, bowiem tytuł taki posiadał - na zasadzie współwłasności. P. G. zatem był, tak jak i K. G., prowadzącym instalację. W tej sytuacji organ uznał, że rażące naruszenie art. 190 ustawy prawo ochrony środowiska miało miejsce i również dlatego decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. należało wyeliminować z porządku prawnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P. G. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy zgłaszającemu wniosek przysługiwał przymiot strony postępowania, art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji. Skarżący wskazał także, że organ naczelny dokonał błędnej interpretacji art. 190 prawa ochrony środowiska oraz nie wskazał na jakich podstawach faktycznych oparł twierdzenie, że istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej przedstawione. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone przez właściwe organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Minister Środowiska rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji wcześniejszej. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie (w:) uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy zaistniały przesłanki wyłączenia pracownika przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Należy także wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. jak i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (decyzja z [...] sierpnia 2010r.) wydane i podpisane zostały przez tę samą osobę - działającą z upoważnienia Ministra Środowiska, Dyrektor Departamentu Instrumentów Środowiskowych I. M. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji Sąd dostrzegając w zaskarżonej decyzji podstawę do wznowienia postępowania nie badał sprawy merytorycznie pod kątem zaistnienia lub braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.