IV SA/Wa 1789/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Miasto [...], reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...], w której odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. nr[...] orzekającą o zwrocie na rzecz M. B. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1216 ha (powstałej z działki nr [...]) oraz że odszkodowanie ustalone w orzeczeniach Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowania z [...] września 1964 r. nr [...] i z [...] stycznia 1961 r. nr [...] nie podlega zwrotowi. Miasto [...] zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 § 4 k.p.a. poprzez brak wezwania do udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłego w dniu [...] lutego 2018 r. M. B., a w sytuacji braku możliwości ich wezwania – brak zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieważnej decyzji, która narusza dyspozycję przepisów art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, wskazując, że informację o śmierci M. B. powziął dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji. Minister podkreślił również, że M. B. był w toku sprawy reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie poinformował o śmierci swojego mandanta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie poczynionych rozważań należy nadmienić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i tylko w tym zakresie Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych kryteriów, skargę Miasta [...] należało uznać za zasadną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], ponieważ jest ona obarczona wadą, którą sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, tj. zachodzą przesłanki dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że stroną postępowania odwoławczego toczącego się przed Ministrem Inwestycji i Rozwoju był m. in. M. B.. Ze znajdującego się zaś w aktach sądowych sprawy odpisu skróconego aktu zgonu o oznaczeniu nr [...] wynika, że M. B. zmarł w dniu [...] lutego 2018 r. Organ prowadził zatem postępowanie odwoławcze, czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania zaskarżonego orzeczenie. Stwierdzenie takiego naruszenia prawa nie pozostawia Sądowi żadnego wyboru, obligując jednocześnie do uwzględnienie skargi Miasta [...], niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (por. m. in. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 268/16). Wadliwość orzeczenia w takich okolicznościach jest uchybieniem, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3470/15). Wskazać bowiem należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ administracji publicznej, mający zdolność do prowadzenia postępowania, oraz strona, o której prawach i obowiązkach organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z tego jednoznacznie wynika, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnych, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a stosownie do treści art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Przytoczone regulacje dają organom administracji publicznej prawo doręczenia rozstrzygnięć jedynie stronom postępowania, a z jego doręczeniem wiążą się przewidziane przepisami skutki prawne. Podkreślić należy, że wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która regulowałaby wprost kwestię skutków prawnych wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności, która nie podlega konwalidacji, dlatego też aby nie wywoływało żadnych skutków prawnych powinno być derogowane z obrotu prawnego. Przepisy powszechnie obowiązujące nie przewidują bowiem konstrukcji prawnej, wedle której możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej skierowania zaskarżonego rozstrzygnięcia do osoby, której status strony w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje i przysługiwać nie może – gdyż jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jako osoba zmarła, nie może mieć ona zdolności prawnej. Jednocześnie okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organowi administracji publicznej w chwili wydawania orzeczenia, nie zmienia faktu skierowania rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej, która w chwili jego wydania nie miała już przymiotu strony ani zdolności prawnej oraz zdolności do czynności prawnych. Dlatego bez znaczenia dla tej oceny pozostaje okoliczność, że fakt śmierci Mieczysława Brzozowskiego został ujawniony po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest czynienie jego stroną osób żyjących, a w konsekwencji kierowanie rozstrzygnięć wyłącznie do takich osób. Organy administracji publicznej zobligowane są bowiem do posiadania na każdym etapie postępowania aktualnej wiedzy na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z. art.10 § 1 k.p.a). Rozstrzygające znacznie ma zatem jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego, przez kogo była ona reprezentowana i kto odbierał za nią podjęte w sprawie decyzje (por. wyroki NSA z 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14; z 13 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 996/14). Dlatego też fakt doręczenia profesjonalnemu pełnomocnikowi M. B. zaskarżonej decyzji, nie może przemawiać za uznaniem prawidłowości działań Ministra. W postępowaniu administracyjnym o działaniu przez pełnomocnika stanowią przepisy art. 32 – 33 oraz art. 40 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fragmentaryczność tych regulacji w sprawach nieuregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego do pełnomocnictwa stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (art. 95 – 108 k.c.). Zgodnie zaś z art. 101 § 2 k.c., umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa jest zatem jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym i jest ważne, dopóki nie zostanie odwołane lub nie nastąpi śmierć mandanta. W związku z tym należy przyjąć, że w razie śmierci strony w toku postępowania pełnomocnictwo przez nią udzielone wygasa, a czynności podjęte przez pełnomocnika po śmierci mandanta są bezprawne (por. wyrok SN z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II UKN 657/00). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, dlatego zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Uwzględniając powyższe oraz okoliczność, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] zostaje derogowana z obrotu prawnego, jako podjęta z rażącym naruszeniem prawa, Sąd odstąpił od dokonania merytorycznej oceny jej prawidłowości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z uwagi zaś na okoliczność, że profesjonalny pełnomocnik M. B. nie poinformował Ministra Inwestycji i Rozwoju o śmierci swojego mocodawcy, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek i na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzania kosztów postępowania. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu administracyjnym oraz do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.