IV SA/Wa 179/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję IV SA/Wa 179/16 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] listopada 2015r. po rozpatrzeniu odwołania H. F. uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2015r. o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] dla działek nr. [...] i umorzył postępowanie wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i prawnych. Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2015r. orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie powierzchni działek nr [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła H.F. kwestionując pomiary w wyniku których została pomniejszona powierzchnia jej działki i przebieg granicy działki. Starosta S. [...] kwietnia 2014r. podał do publicznej wiadomości informację w trybie art. 24a ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębów położonych w gminie W., w tym m.in. w obrębie W.. Pismem z dnia [...] marca 2015r. Starosta S. poinformował o terminie od [...] kwietnia 2015r. do [...] maja 2015r. i miejscu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo – kartograficznego. W dniu [...] kwietnia 2015r. H.F. zapoznała się z projektem operatu i nie zgłosiła do niego uwag. Według danych projektu operatu powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,20 ha. W dniu [...] kwietnia 2015r. H. F. złożyła w Starostwie Powiatowym pismo, w którym odwołała swoją zgodę złożoną w dniu [...] kwietnia 2015r. w zakresie granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...]. W dniu 20 kwietnia 2015r. skierowała kolejne pismo, w którym kwestionowała granicę działki nr [...] z działką sąsiadów P.. Starosta S. pismem z dnia [...] maja 2015r. przekazał kopię pism H. F. z dnia [...] i [...] kwietnia 2015r. firmie L. w S. w celu zajęcia stanowiska. Wykonawca przy piśmie z dnia [...] maja 2015r. przekazał propozycję odpowiedzi dla H. F. na zgłoszone uwagi. W aktach sprawy brak potwierdzenia doręczenia H. F. odpowiedzi na zgłoszone uwagi. Pismem z dnia [...] maja 2015r. Starosta S. zwrócił się do wykonawcy o uzupełnienie stanowiska dotyczącego rozpatrzenia uwag H. F. o wskazanie dokumentacji, na podstawie której okazano przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Pismem z dnia [...] maja 2015r. Starosta S. wezwał H. F. do usunięcia braków poprzez złożenie wyjaśnień dotyczących przedmiotu jej uwag. W dniu [...] maja 2015r. H. F. wniosła sprostowanie wskazując, że chodzi jej o granicę pomiędzy jej działką, a działką nr [...]. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015r. H.F. została poinformowana, że w związku z jej uwagami dotyczącymi granicy działek nr [...] i [...] sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia wykonawcy projektu. W dniu [...] czerwca 2015r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. pod pozycją nr [...] ukazała się informacja Starosty, że projekt operatu wyłożony do wglądu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków i podlega ujawnieniu w ewidencji. Po otrzymaniu aneksu do operatu opisowo – kartograficznego organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. W dniu [...] sierpnia 2015r. E. P. złożyła pisemne zastrzeżenia do drugiego pomiaru, a w dniu [...] sierpnia 2015r. zastrzeżenia do pomiarów dokonanych w dniu [...] sierpnia 2015r. złożyła H. F.. Decyzją z dnia [...] października 2015r. Starosta S. dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków gminy W. dotyczących działek nr [...] i [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2015r. Odwołanie od tej decyzji złożyła H.F. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta S. i dokonał decyzją aktualizacji danych, które nie stały się wiążące, ponieważ nie zostało dokończone postępowanie modernizacyjne. Strona nie otrzymała odpowiedzi na uwagi zgłoszone pisemnie w dniach [...] i [...] kwietnia 2015r. tj. w terminie wyłożenia projektu operatu. Pismo H.F. z dnia [...] maja 2015r. stanowi zastrzeżenia do projektu operatu i powinno zostać rozpatrzone w trybie art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według art. 24a ust. 11 tej ustawy do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10 w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo – kartograficznym nie są wiążące. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował tryb aktualizacji danych ewidencyjnych wszczęty z urzędu, zamiast kontynuacji wszczętego trybu modernizacyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. P. sprzeciwiając się umorzeniu postępowania. Skarżąca wskazała, że chciałaby żeby ostatecznie została ustalona granica pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Podniosła, że żaden z dokonanych pomiarów tej granicy nie ustalił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, że pomimo ogłoszenia informacji o zakończeniu modernizacji, dane nie stały się ostateczne ze względu na złożone zarzuty w dniu [...] maja 2015r. przez H. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2015r. uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2015r. w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków gminy W. obrębu [...] dla działek nr [...] i [...] i umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w tym przedmiocie. Organ ocenił, iż wszczęte przez organ pierwszej instancji postępowanie dotyczyło aktualizacji danych ewidencyjnych, które nie są danymi wiążącymi z uwagi na niezakończone postępowanie modernizacyjne. W stanowisku wyrażonym w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał dodatkowo, iż pomimo ogłoszenia przez Starostę S. informacji w dzienniku urzędowym Województwa [...], że wyłożony do wglądu projekt operatu opisowo- kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków i podlega ujawnieniu w bazie ewidencji gruntów, dane te nie stały się ostateczne z uwagi na zarzuty złożone przez H. F. w dniu [...] maja 2015r. W ocenie sądu dokonane przez organ ustalenia w zakresie stanu faktycznego i jego ocena prawna są nieprawidłowe. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może rozstrzygnąć o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 k.p.a., wtedy gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygniecie merytoryczne pozytywne lub negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie istnieje zarówno podstawa prawna art. 24 ust. 2a i 2b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, jak też faktyczna wszczętego przez organ postępowania, gdyż istnieje przedmiot postępowania – a jest nim aktualizacja danych ewidencyjnych. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że zastosowanie znajdują przepisy art. 24a ust. 10 i 11 ustawy, mimo że stan faktyczny sprawy nie uzasadnia takiej oceny. Organ wbrew poczynionym ustaleniom faktycznym zakwalifikował zgłoszone przez H. F. pisemne zastrzeżenia (uwagi) zgłoszone do projektu operatu jako zarzuty do danych ewidencji gruntów i budynków zgłoszone w trybie art. 24a ust. 9 tej ustawy, których rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej jest wymagane do zakończenia postępowania modernizacyjnego. Na tej podstawie organ odwoławczy ocenił, że wobec braku wydania przez właściwy organ decyzji o uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów nie zostało zakończone postępowanie modernizacyjne, a zatem nie może toczyć się postępowanie o aktualizację danych ujawnionych w ewidencji. Należy wskazać, że stosownie do treści art. 24a ust. 6 i 7 w/w ustawy w okresie wyłożenia projektu do wglądu mogą być zgłaszane uwagi do tych danych. W przypadku zgłoszenia uwag upoważniony pracownik starostwa powiatowego przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. W przedmiotowej sprawie projekt operatu podlegał wyłożeniu w okresie od [...] kwietnia 2015r. do [...] maja 2015r. i niewątpliwie w tym okresie uwagi złożyła H. F. w dniach [...], [...] i [...] kwietnia 2015r. Następnie w dniu [...] maja 2015r. H. F. w odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania uwag oświadczyła, iż uwagi dotyczą innej granicy działki, aniżeli wskazywała w pierwotnych pismach. Należy wskazać, że według art. 24a ust. 8 ustawy po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ewentualnych uwag do projektu operatu kończy się z upływem terminu określonego w ust. 7 przepisu i brak jest podstaw do jego wydłużenia i podejmowania przez organ działań zmierzających do uzupełnienia braków zgłoszonych uwag. Brak jest również podstawy do rozstrzygania w przedmiocie zgłoszonych uwag w formie decyzji administracyjnej. Przepis nie określa również negatywnych konsekwencji związanych z brakiem stanowiska organu co do zgłoszonych uwag. Po upływie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu dane objęte modernizacją stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym, niezależnie od tego czy organ rozstrzygnął uwagi i czy stanowisko organu było pozytywne czy też negatywne. Ten etap postępowania nie ma bowiem decydującego charakteru w zakresie prawidłowości danych zamieszczanych w ewidencji i poprzedza jedynie ewentualne postępowanie merytoryczne dotyczące ujawnianych w wyniku postępowania modernizacyjnego danych w ewidencji, które rozpoczyna się z chwilą ogłoszenia informacji o przyjętym operacie w dzienniku urzędowym . Celem postępowania w przedmiocie uwag jest więc w istocie możliwość wyeliminowania oczywistych, nie budzących sporu i nie wymagających merytorycznego rozstrzygnięcia błędów. Nieuwzględnienie uwag, jak też ewentualne nieprawidłowości postępowania dotyczącego tego etapu nie blokują właściwego postępowania dotyczącego modernizacji danych, a więc przyjęcia danych zawartych w projekcie operatu do ewidencji, publikacji informacji w dzienniku urzędowym, zgłaszania zarzutów i rozstrzygania o zgłoszonych zarzutach w formie decyzji administracyjnej. Niewątpliwie organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 24a ust. 7 ustawy bowiem nie poinformował wnoszącej uwagi o sposobie ich rozpatrzenia, mimo że w aktach sprawy znajduje się opracowane negatywne stanowisko co do zgłoszonych uwag i nieprawidłowo zastosował tryb wezwania do uzupełnienia braków stanowiska. Nieprawidłowości te nie miały jednak wpływu na tok postępowania modernizacyjnego i nie stanowiły przeszkody do jego zakończenia. Stosownie do treści art. 24a ust. 9 i 10 ustawy w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu stanowi operat i dane w nim zawarte podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków mogą być zgłaszać zarzuty do tych danych, a o ich uwzględnieniu lub odrzuceniu starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Nie może być więc wątpliwości co do tego, że zarzuty mogą być zgłoszone w postępowaniu modernizacyjnym dopiero po ogłoszeniu informacji o operacie w dzienniku urzędowym i złożenie ich w tym terminie obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Według art. 24a ust. 11 do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, związanego z rozstrzygnięciem w przedmiocie zarzutów, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące, a postępowanie modernizacyjne pozostaje w toku. Organ odwoławczy wbrew przywołanym przepisom traktuje uwagi zgłoszone przez H. F. na etapie wyłożenia projektu operatu za wniesione w terminie zarzuty, co do których organ pierwszej instancji miał obowiązek wydać decyzję administracyjną i których nierozpatrzenie powoduje, że postępowanie jest w toku, a dane ujawnione w ewidencji nie maja charakteru wiążącego. Postępowanie modernizacyjne wbrew twierdzeniu organu odwoławczego zostało zakończone, bowiem materiał dowodowy nie wskazuje, by H. F. wniosła w ustawowym terminie zarzuty do danych ujawnionych w ewidencji. Oznacza to, że organ odwoławczy mógł wszcząć i prowadzić postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych ujawnionych w ewidencji. Z powyższych względów nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany w ewidencji danych, a organ odwoławczy zobowiązany był do merytorycznej oceny sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpatrzy merytorycznie przedmiotową sprawę. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a orzekł jak w sentencji.