IV SA/Wa 179/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. K., B. W. i M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących D. K., B. W. i M. B. solidarnie kwotę 1762 (jeden tysiąc siedemset sześćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt IV SA/Wa 179/18 U Z A S A D N I E N I E Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta R., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w zakresie pkt 2 i w tym miejscu orzekł o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i przygotowania i realizacji inwestycji drogowej. W uzasadnieniu podano, iż nieruchomość położona w obrębie [...], gmina R., oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0170 ha, nr [...] o pow. 0,0350 ha, nr [...] o pow. 0,0333 ha i nr [...] o pow. 0,3385 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r" znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę regionalnej drogi [...]. Z dniem wydania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Województwa [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...], orzekł: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 842.923,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [..] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0170 ha, nr [...] o pow. 0,0350 ha, nr [...] o pow. 0,0333 ha i nr [...] o pow. 0,3385 ha, położonej w gminie R., obręb [...], przeznaczonej pod budowę regionalnej drogi [...], w pkt 2 o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i przygotowania i realizacji inwestycji drogowej, w pkt 3 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 10.000,00 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i przygotowania i realizacji inwestycji drogowej, w pkt 4 o pomniejszeniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę 85.010,68 zł oraz o przyznaniu tej kwoty na rzecz wierzyciela hipotecznego P. z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości, w pkt 5 o przyznaniu powiększonego w pkt 2 i 3 i pomniejszonego w pkt 4 decyzji odszkodowania na rzecz: D. K. w wysokości 538.372,31 zł za udział wynoszący 4/6 części, M. B. w wysokości 133.343,08 zł za udział wynoszący 1/6 części oraz na rzecz B. W. w wysokości 138.343,08 zł za udział wynoszący 1/6 części we współwłasności nieruchomości, w pkt 6 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta R. jako zarządcy drogi wojewódzkiej w mieście na prawach powiatu do wypłaty ustalonego odszkodowania. W odwołaniu Prezydent Miasta R. zarzucił organowi pierwszej instancji nieprawidłowe powiększenie ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości należną w przypadku niezwłocznego jej wydania do dyspozycji inwestora. Prezydent wskazał, iż w związku z brakiem opróżnienia nieruchomości oraz jej niewydaniem, niezasadnym jest powiększenie ustalonego odszkodowania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 czerwca 2003 r. W odwołaniu powołał się na pismo z dnia 8 lipca 2017 r., w którym współwłaścicielki nieruchomości uzależniły fakt jej wydania od przyznania przez Miasto R. lokalu zamiennego. Organ odwoławczy wskazał, iż z odwołania wynika, że Prezydenta Miasta R. zaskarżył pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w związku z wcześniejszym wydaniem wywłaszczonej nieruchomości do dyspozycji inwestora. Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2492/12 wskazał, że pomimo, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to automatycznie nie wyłącza to takiej możliwości w sytuacji, gdy z jednej decyzji da się wyodrębnić niejako poszczególne rozstrzygnięcia, które mogłyby stanowić w rzeczywistości niejako odrębne decyzje. Wtedy to prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. Minister stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie możliwe było wniesienie odwołania jedynie co do części rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie stanowiło samodzielną część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, które nie wpływało na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r. składała się z 6 punktów stanowiących wyraźnie wyodrębnione i samodzielne części. Odwołaniem objęto zatem samodzielną część decyzji. W zakresie zaś pozostałych części decyzji, uostateczniła się ona na skutek niewniesienia odwołania i upływu terminu do jego wniesienia. Orzekanie zatem co do pozostałych części przez organ odwoławczy byłoby niedopuszczalne i takie działanie organu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem, jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję organu I instancji w całości. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję organu I instancji w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Wobec sfomułowania zarzutów jedynie co do kwestii powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej organ odwoławczy podkreślił, iż będąc związany zakresem zaskarżenia, odniesie się w niniejszej decyzji jedynie do kwestii podniesionej w odwołaniu. Organ wskazał, iż zgodnie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z treści cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca uzależnił przyznanie odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%. Skoro specustawa drogowa posługuje się pojęciem wydania rzeczy, ale nie definiuje go na użytek tej ustawy, to zasadne jest posłużenie się przepisami kodeksu cywilnego (art. 348 - 351). Zgodnie z art. 348 k.c. przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy. Wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzanie rzeczą, jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą, jest jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy. Oznacza to, że wola wydania powinna być uzewnętrzniona na tyle, aby była ona oczywista dla nabywcy (przejmującego), że dotychczasowy posiadacz zrezygnował z władania rzeczą zarówno w aspekcie corpus, jak i animus. Ponadto zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą pod pojęciem wydania nieruchomości należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Zatem czynność zmierzająca do realizacji tej czynności musi być odpowiednio widoczna i rzeczywista. Nie musi być potwierdzona dokumentem, lecz winna być dostatecznie ujawniona w sposób ogólnie przyjęty, a dowodzona może być wszelkimi środkami dowodowymi, też per facta concludentia, byle dotarła do adresata (nowego właściciela) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13, publ. CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy, zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności zostało doręczone B. W. i D. K. w dniu 4 sierpnia 2016 r. Natomiast M. B. odebrała zawiadomienie w dniu 10 sierpnia 2016 r. Jak wynika z akt tej sprawy pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. byłe współwłaścicielki nieruchomości złożyły oświadczenie woli wydania nieruchomości na rzecz inwestora. Zatem z uwagi na złożenie oświadczenia woli wydania nieruchomości w ustawowym terminie uprawniającym do otrzymania tzw. "bonusu", organ wojewódzki uznając, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, powiększył ustalone odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 42.146,15 zł. Jednakże przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania w przypadku nieruchomości zabudowanej, są spełnione także wtedy, gdy właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty wyda nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia. Zatem w przypadku nieruchomości zabudowanej samo oświadczenie o gotowości wydania nieruchomości, bez jej opróżnienia nie może stanowić podstawy do powiększenia odszkodowania o ustawowy bonus. Działanie takie nie umożliwia bowiem inwestorowi rozporządzania nieruchomością. Przepis wprost bowiem stanowi, że w przypadku wydania nieruchomości zabudowanej należy jednocześnie opróżnić lokal i inne pomieszczenia. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie doszło do faktycznego wydania nieruchomości, bowiem byłe współwłaścicielki nieruchomości nie opróżniły budynku mieszkalnego oraz innych pomieszczeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdza pismo D. K., M. B. i B. W. z dnia 8 lipca 2017 r. stanowiące odpowiedź na zapytanie Prezydenta Miasta R. w przedmiocie określenia przez strony terminu opuszczenia nieruchomości. Nadto, z tego pisma wynika, że byłe współwłaścicielki uzależniły fakt opróżnienia nieruchomości od przyznania im przez Urząd Miasta R. lokalu zamiennego. Skarżące również w piśmie skierowanym do Ministra Infrastruktury i Budownictwa datowanym na dzień 26 października 2017 r. nadal potwierdziły fakt zamieszkania w budynku posadowionym na nieruchomości przejętej na realizację inwestycji. Minister wyjaśnił, że przyznanie ustawowego bonusu za niezwłoczne udostępnienie nieruchomości inwestorowi stanowi swoistą "zachętę" dla właściciela nieruchomości do umożliwienia właściwemu zarządcy drogi do faktycznego objęcia nieruchomości przed terminem wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jest niezależne od wskazania wywłaszczanej stronie lokalu zamiennego. Przesłanki powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości ograniczają się bowiem wyłącznie do spełnienia warunków przewidzianych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego. Istotną cechą jest tu dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego. Skoro zatem właściciel nieruchomości decyduje się dobrowolnie wydać i opróżnić nieruchomość we wcześniejszym terminie w zamian za rekompensatę finansową, to spełnienia powyższych warunków nie można badać w kontekście zaoferowania czy też nie lokalu zamiennego. Organ stwierdził, że podziela stanowisko skarżącego, że pomimo, iż zostało złożone oświadczenie woli wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, to jednak brak opróżnienia budynku mieszkalnego oraz innych pomieszczeń znajdujących się na nieruchomości wskazuje, że nie doszło do faktycznego wydania nieruchomości. Wobec tego w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia powiększenie ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tym samym odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w zaskarżonym zakresie należało uwzględnić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. K., B. W. i M. B., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zrzuciły naruszenie: - art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego i wybiórcze uwzględnienie okoliczności sprawy, implikujące powstanie błędu w ustaleniach faktycznych odnośnie rzekomego nie wydania przez byłych właścicieli nieruchomości oraz pominięcie braku działań miasta R. w zakresie przejęcia nieruchomości skarżących, uchylenie pkt 2 decyzji Wojewody [...] i orzeczenie odmowy powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości podczas gdy, decyzja ta była prawidłowa i znajdowała uzasadnienie w przepisach prawa, - art. 18 ust. 1c ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej, poprzez błąd subsumcji i uznanie, że skarżącym nie przysługuje powiększenie ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, podczas gdy skarżące dokonały wszelkich aktów staranności w celu wydania nieruchomości, a to inwestor czyli Miasto R., nie podjęło jakichkolwiek czynności zmierzających do przyjęcia nieruchomości. W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało przyznane w związku z wywłaszczeniem nieruchomości stanowiącej własność skarżących w związku przeznaczeniem jej na realizację regionalnej drogi [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i przygotowania i realizacji inwestycji drogowej. (j. t. Dz. U z 2017 r., poz.1496) zwana dalej "specustawą drogową". Ustawa ta określa zasady przyznania odszkodowania, jak również wskazuje przypadku kiedy odszkodowanie to podlega zwiększeniu o 5%. Z treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wynika, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, z akt administracyjnych sprawy niezbicie wynika, że inwestor dotychczas nie objął w posiadanie nieruchomości objętych decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji, bowiem skarżące pomimo złożonego oświadczenia woli wydania nieruchomości, faktycznie nadal zamieszkują w położonym na niej budynku. Okoliczność tę potwierdziły same skarżące w piśmie z dnia 8 lipca 2017 r., skierowanym do Prezydenta Miasta R., w którym wydanie nieruchomości inwestorowi uzależniły od przyznania im lokalu zamiennego. W tych warunkach zasadnie organ odwoławczy uznał, że skarżące nie spełniły przesłanek do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, stąd też przyznanie takiego bonusu przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. było wadliwe. Dlatego też zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc uchylenia pkt 2 decyzji organu I instancji i odmowy powiększenia odszkodowania (o 5%) z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości nowemu właścicielowi na grudnie art. 18 ust. 1e specustawy drogowe. Stanowisko Ministra co do tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie dodatkowego zwiększonego odszkodowania (o 5%) stanowi dodatkowy, odrębny element orzekania przez uprawniony organ jest trafne i znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. I OSK 2864/14 (dostępne CBOSA). Jednakże z analizy pisma z dnia 23 sierpnia 2017 r. Prezydenta Miasta R. w cale nie wynika, jak to przyjął Minister w zaskarżonej decyzji, aby odwołanie ograniczało się wyłącznie do kwestii zasadności powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu administracji. O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona, a jeśli charakter tego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony ( por. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. I SA 367/90; z dnia 17 września 1992 r. III SA 949/92; z dnia 29 stycznia 1997 r. III SA 830/95, lex 1689941). W ocenie Sądu, skoro z treści pisma z dnia 23 sierpnia 2017 r. nie wynika wprost, że w odwołaniu Prezydent Miast R. zaskarżył tylko i wyłącznie pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., to rzeczą Ministra w przypadku wątpliwości co do zakresu przedmiotu odwołania, było zwrócenie się do strony o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia. Zauważyć należy, że Minister wydając zaskarżoną decyzję o odmowie powiększenia odszkodowania o bonus (5%) nie dostrzegł, że w wyniku tego zachodzi też konieczność w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenia i zmiany pkt 5 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., co do wysokości przyznanego każdej ze skarżących odszkodowania stosownie do przypadających udziałów we współwłasności ww. nieruchomości. W tej sytuacji organ odwoławczy uczynił decyzję Wojewody [...] nie wykonalną, albowiem nie poddaje się ona egzekucji administracyjnej. Zatem organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 7 , 77 § 1, 15, 61 § 3, 107 § 3, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.