IV SA/Wa 1790/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi (...) Spółka z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oraz wstrzymania użytkowania instalacji oczyszczalni ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz (...)Spółka z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. z dnia (...) kwietnia 2006 r. odmawiającą (...) sp. z o.o. w G. przesunięcia terminu usunięcia naruszenia polegającego na eksploatacji oczyszczalni ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego do dnia (...) czerwca 2006 r. oraz wstrzymującą z dniem (...) maja 2006 r. pracę instalacji oczyszczalni ścieków typu (...) zlokalizowanej na działce nr (...) obręb S., eksploatowanej przez (...) sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w G. w dnia (...) lipca 2005 r. w oczyszczalni ścieków w K., którą eksploatuje (...) sp. z o.o., stwierdzono fakt odprowadzania ścieków bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Ilość dopływających ścieków w okresie letnim z (...) oraz z budynku z pokojami gościnnymi do oczyszczalni oszacowano na (...) - (...) m3 na dobę. Dokonana przez organ pierwszej instancji analiza ścieków wykazała, że ścieki nie odpowiadają wymogom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 168 poz. 1763). Dlatego organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w trybie art. 367 ust. 1 pkt ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiącym, że w razie wprowadzania przez podmiot korzystający ze środowiska substancji lub energii do środowiska bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać w drodze decyzji użytkowanie instalacji. Decyzjami z dnia (...) grudnia 2005 r. i (...) stycznia 2006 r. organ pierwszej instancji ustalił stronie termin usunięcia naruszenia na dzień (...) marca 2006 r.. Organ odwoławczy stwierdził, że najpierw wyznaczono w trybie art. 367 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska termin usunięcia naruszenia, a następnie na podstawie art. 367 ust. 4 wstrzymano eksploatację instalacji oczyszczalni ścieków z dniem (...) maja 2006 r. Przepis art. 367 ust. 3 cyt. ustawy nakłada na organ obligatoryjnie obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji w sygn. akt IV SA/Wa 1790/06 przypadku nieusunięcia naruszenia w wyznaczonym terminie. W ocenie organu odwoławczego oczyszczalnia nie powinna być eksploatowana bez pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie organ ten stwierdził, że w decyzji organu pierwszej instancji nie przywołano przepisu art. 155 kpa, w trybie którego powinien być załatwiony wniosek z dnia 30 marca 2006 r. o dalsze przesunięcie terminu do usunięcia naruszenia, jednak w ocenie organu odwoławczego nie było to uchybienie istotne i nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż orzeczenie w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji nie poprzedziło rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany terminu usunięcia naruszenia i nie spowodowało konieczności uchylenia decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł (...) sp. z o.o. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie: art. 367 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji wstrzymującej użytkowanie oczyszczalni ścieków z powodu braku pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy dla użytkowania oczyszczalni ścieków typu (...), zlokalizowanej na działce nr (...) obręb S. i oczyszczalni roślinnej pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane, naruszenie art. 367 ust. 2 cyt. ustawy w związku z art. 8 kpa bowiem zaskarżona decyzja odmawiająca przedłużenia terminu na usunięcie naruszenia prawa została wydana z rażącym naruszeniem zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i jego organów, naruszenia art. 367 ust. 4 ww. ustaw, gdyż brak jest sytuacji uwzględnienia potrzeby bezpiecznego dla środowiska zakończenia użytkowania oczyszczalni ścieków, ponadto naruszenia przepisów proceduralnych poprzez naruszenie art. 77 § 1 kpa bowiem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji brak było należytego zebrania i rozpatrzenia dowodów, w szczególności nie została przeprowadzona analiza potrzeby bezpiecznego dla środowiska zakończenia użytkowania oczyszczalni ścieków, do czego organ pierwszej instancji zobligowany był na podstawie art. 367 ust. 4 cyt. ustawy, naruszenia art. 6 kpa bowiem oba organy orzekające w sprawie rażąco przekroczyły swoje uprawienia zakreślone przepisami prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w jego ocenie bezzasadne jest nakazanie wstrzymania eksploatacji oczyszczalni ścieków z powodu braku pozwolenia wodnoprawnego, bowiem art. 180 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami ustawy Prawo wodne nakazuje uzyskanie sygn. akt IV SA/Wa 1790/06 pozwolenia wodnoprawnego gdy eksploatacja oczyszczalni powoduje wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. W przypadku oczyszczalni eksploatowanej przez skarżącego ścieki oczyszczone nie są wprowadzane do wód, ale trafiają do stawu roślinnego gdzie ulegają odparowaniu. W związku z tym jedynym elementem odprowadzanym przez system jest para wodna natomiast biogeny zostają wbudowane w rośliny zasiedlające staw, głównie wierzbę energetyczną. System wobec tego pracuje w sposób bezodpływowy. W ocenie skarżącego powyższe okoliczności powodują, że pozwolenie wodnoprawne dla eksploatacji przedmiotowej oczyszczalni nie jest konieczne. Dalej skarżący twierdzi, że odmowa wyrażenia zgody na przedłużenie terminu usunięcia naruszenia w postaci uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na okoliczności związane z bezczynnością organu wydającego takie pozwolenie -Starosty Powiatowego w K., stanowi rażące naruszenia art. 8 kpa., a organ pierwszej instancji dokonał przerzucenia odpowiedzialności za wadliwe działanie innego organu administracji państwowej na skarżącego. Skarżący podniósł także, że organ pierwszej instancji po upływie terminu do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie dokonał dalszego przedłużenia terminu pomimo faktu, iż brak było jakichkolwiek nowych elementów w sprawie, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska. Zdaniem skarżącego organ naruszył zasadę wyrażoną w art. 6 kpa, gdyż nie był uprawniony do oceny zasadności i poprawności wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem organem uprawnionym do wydawania pozwolenia wodnoprawnego jest starosta. Brak jest przepisów dla dokonywania oceny prawidłowości funkcjonowania oczyszczalni ścieków przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, a w ocenie skarżącego takie działanie organu pierwszej instancji jest tym bardziej rażące, iż ocena taka miała miejsce w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stronie prawa do przedłużenia terminu do usunięcia uchybień. Nakazanie w zaskarżonej decyzji wstrzymania pracy oczyszczalni narusza art. 367 ust. 4 cyt. ustawy, gdyż brak jest w przedmiotowej sytuacji uwzględnienia potrzeby bezpiecznego dla środowiska zakończenia procesu użytkowania oczyszczalni, a taka analiza nie została przez organ pierwszej instancji dokonana, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 kpa. Wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz poprzedzającej ją decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. sygn. akt IV SA/Wa 1790/06 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 29 marca 2007 r. skarżący poinformował Sąd, iż otrzymał pozwolenie wodnoprawne oraz decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. o umorzeniu postępowania w przedmiocie wstrzymania pracy instalacji oczyszczalni ścieków, wobec czego sprawa stała się bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należało rozważyć, jakie znaczenie można przypisać oświadczeniu skarżącego złożonemu w piśmie z dnia 29 marca 2007r. W ocenie sądu nie było przeszkód, aby zostało ono potraktowane jako czynność procesowa polegająca na cofnięciu skargi. W takim wypadku Sąd nie rozpoznaje sprawy, lecz wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarżący może cofnąć skargę, a cofnięcie to wiąże Sąd. Istnieją jednakże wyjątki od tej zasady. Mianowicie w sytuacji, gdy zaskarżony akt dotknięty jest wadą nieważności, cofnięcie skargi nie obliguje Sądu do umorzenia postępowania sądowego, lecz do jej rozpatrzenia i w konsekwencji wydania stosownego orzeczenia. Ponieważ Sąd administracyjny I instancji stosownie do 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zobowiązany był do zbadania zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Stąd też stwierdzenie przez Sąd, że decyzja ta naruszyła przepisy w stopniu tak rażącym, że konieczne jest stwierdzenie jej nieważności, uniemożliwiło wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego z powodu cofnięcia skargi. Badając zaskarżoną decyzję pod katem jej legalności Sąd uznał, że rażąco narusza ona przepisy prawa procesowego (art. 156 § 1 pkt 2) kpa). Mianowicie zostało wszczęte jedno postępowanie administracyjne w odrębnych dwóch sprawach, które to sprawy nie mogły zostać załatwione w jednym postępowaniu administracyjnym. A tym bardziej nie mogły zakończyć się jednym rozstrzygnięciem procesowym, w tym wypadku decyzją administracyjną. Otóż jak wynika z akt administracyjnych w dniu (...) stycznia 2006r. została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. decyzja zmieniająca poprzednio wydaną decyzję z dnia (...) grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 1790/06 ((...)) ustalającą termin usunięcia naruszenia prawa polegającego na eksploatacji oczyszczalni ścieków w K. bez stosownego pozwolenia. Mianowicie decyzja z dnia (...) grudnia 2005r. termin tego usunięcia ustaliła na dzień (...) stycznia 2006r. Usunięcie zaś naruszenia miało polegać na uzyskaniu stosownego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni w K.. Podstawą prawną wydania takiego nakazu był art. 367 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu w razie wprowadzania przez podmiot korzystający ze środowiska substancji do środowiska bez wymaganego pozwolenia wojewódzki inspektor ochrony środowiska może na wniosek prowadzącego instalację, w drodze decyzji, ustalić termin usunięcia naruszenia. Taki też termin na prośbę skarżącego, aczkolwiek niezgodny z oczekiwaniami Spółki, został w decyzji z dnia ( ...) grudnia 2005r. ustalony. Drugą decyzją wydaną na podstawie art. 132 kpa Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w G. zmienił termin usunięcia naruszenia prawa na dzień (...) marca 2006r. Powyższa decyzja jest ostateczna, jak wynika bowiem z akt nie zostało złożone od niej odwołanie. Tym samym jakiekolwiek jej zmiany mogły nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych przez kpa. Otóż najbardziej odpowiednim trybem było zastosowanie, jak trafnie wskazał organ II instancji, możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa. Powołany przepis stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ten szczególny tryb stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji. Wobec powyższego organ władny był prowadzić takie postępowanie odrębnie i zakończyć je decyzją odmawiającą zmiany dotychczasowej decyzji tj. decyzji z dnia (...) stycznia 2006r. Decyzja taka podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych. Jednocześnie organ prowadził postępowanie zwykłe, na odrębnej podstawie prawnej, wszczęte z urzędu, w sprawie wstrzymania pracy całej instalacji. Podstawą prawną wszczęcia tego postępowania była norma art. 367 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którą w razie wprowadzania przez podmiot korzystający ze sygn. akt IV SA/Wa 1790/06 środowiska substancji do środowiska bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji. W tym wypadku organ ma prawo, a nie obowiązek wstrzymania pracy instalacji, a decyzyjność organu nie jest uzależniona od wyznaczenia podmiotowi dodatkowego terminu, aby tenże usunął naruszenia, których się dopuścił. Przepisy przewidują w tym wypadku pewnego rodzaju dualizm postępowania. Jeżeli strona zwróci się o ustalenie terminu usunięcia naruszenia i taki termin zostanie ustalony, jego przekroczenie przez podmiot zobowiązany nakłada na organ obowiązek wstrzymania pracy oczyszczalni. Jeżeli zaś takiego wniosku nie będzie, od ustaleń organu zależy możliwość wstrzymania pracy instalacji i wówczas organ proceduje na zasadzie art. 367 ust.1 pkt 1) i ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Takie rozwiązanie nie upoważnia jednak organu do mieszania trybów przewidzianych przez powoływany art. 367 Prawa ochrony środowiska, jak również trybów postępowania uregulowanych w przepisach kpa. Otóż odrębnie winna być załatwiona sprawa przesunięcia terminu usunięcia naruszenia prawa, a zatem sprawa rozpoznawana w nadzwyczajnym trybie. Jakiekolwiek bowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie może być zmienione przez organ odwoławczy wskutek złożenia przez Spółkę odwołania. Ewentualne zaś przesunięcie tego terminu i usunięcie w nim naruszenia, w tym wypadku uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, nie daje organowi podstaw do zastosowania sankcji polegającej na wstrzymaniu pracy instalacji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak na wstępie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów znajduje uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy, natomiast orzeczenie zawarte w pkt III wyroku - w art. 153 tejże ustawy.