IV SA/Wa 1790/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność uchwały w całości I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") uchwałą z [...] marca 2019 r. nr [...] Rada Gminy [...] (dalej "Rada" albo "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g.") w związku z art. 11a ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2017 poz. 1840, dalej "u.o.z."), przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] (dalej "Gmina"). II. Pismem z 13 czerwca 2019 r. Prokurator Okręgowy [...] w [...] (dalej "Prokurator"), wniósł do tut. Sądu, na podstawie art. 8 § 1, 50 § 1, 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na uchwałę Rady, zarzucając temu aktowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art.11 a ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z 2.04.1997 r., Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez brak uregulowania w § 18 załącznika do uchwały finansowania wszystkich zadań opieki nad zwierzętami stosownie do zadań programu określonych w § 3 pkt 1, 2, 3 i 11 uchwały, w ten sposób, że nie wskazano: - finansowania zadania, w stosunku do zwierząt innych niż psy, utrzymania w schronisku oraz ich odławiania (§ 3 pkt 1 i 3 uchwały), - brak uregulowania finansowania kwestii dokarmiania wolno żyjących kotów (§ 3 pkt 2 i § 5 pkt 1 i 5 uchwały), - brak uregulowania finansowania kwestii usypiania ślepych miotów (§ 3 pkt 6 i § 10 uchwały, - finansowania edukacji mieszkańców w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków właścicieli zwierząt domowych (§ 3 pkt 11 i § 15 pkt 3 uchwały), co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego w zakresie wskazania środków finansowych na realizację programu i ich sposobu wydatkowania. W oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje: Analizując zapisy ww. programu, stanowiącego integralną część uchwały, należy wskazać, że regulacje w nim zawarte, które zostały zaskarżone, stanowią niewypełnienie delegacji ustawowej, w zakresie wskazanym poniżej. W § 3 zaskarżonej uchwały przyjęto zadania priorytetowe programu m.in.: - zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (pkt 1), - opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (pkt 2), - odławianie bezdomnych zwierząt (pkt 3), -usypianie ślepych miotów (pkt 6), - edukacja mieszkańców w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków właścicieli zwierząt domowych (pkt 11). Uszczegółowienie sposobu wykonania zadań programu zostało przedstawione w kolejnych przepisach uchwały. W § 5 pkt 1 i 5 uchwały wskazano, że gmina realizuje sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami poprzez ich dokarmianie, zakup karmy i jej wydawanie opiekunom społecznym. Jednak w § 18 uchwały, określającym zadania programu i środki finansowe nie wymieniono tego zadania ani wysokości środków przeznaczonych na finansowanie tego zadania. W § 10 uchwały wskazano, że usypianie ślepych miotów może nastąpić przez lekarza weterynarii, zaś w § 18 pkt 4 przewidziano środki na sterylizację i leczenie zwierząt. Z treści uchwały nie wynika czy usypianie miotów wchodzi w zakres § 18 pkt 4 uchwały tym bardziej, że usypiania miotów nie można utożsamić ani ze sterylizacją ani z leczeniem zwierząt. Powyższe jest sprzeczne z art.11 a ust. 5 u.o z., zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami winien wskazywać wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. W 15 § ust. 2 pkt 3 wskazano, że edukacja mieszkańców na temat ochrony zwierząt przed bezdomnością ma być realizowana przez rozpowszechnianie materiałów i ulotek edukacyjnych, organizowanie konkursów i akcji dla dzieci i młodzieży na temat humanitarnego traktowania zwierząt oraz zagadnień związanych z ich bezdomnością. Jednak w § 18 uchwały, określającym zadania programu i środki finansowe nie wymieniono tego zadania ani wysokości środków przeznaczonych na finansowanie tego zadania. Powyższe jest sprzeczne z ar.11a ust. 5 u.oz., zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami winien wskazywać wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Pomimo wskazania w § 3 pkt 1 i 3 uchwały zadań w postaci zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (pkt 1) i odławiania bezdomnych zwierząt (pkt 3) w regulacji § 18 pkt 1 i 2, odnoszącej się do środków finansowych na zadania w ramach programu opieki nad zwierzętami, ograniczono się jedynie do ujęcia finansowania w zakresie utrzymania bezdomnych psów w schronisku oraz odławiania bezpańskich psów. Pominięto więc inne zwierzęta bezdomne w schronisku i ich odławianie. Powyższy zapis § 18 pkt 1 i 2 nie przedstawia całościowego finansowania realizacji zadań wskazanych w § 3 pkt 1 i 3 uchwały. Powyższe jest sprzeczne z ar.11 a ust. 5 u.oz., zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami winien wskazywać wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym przez określenie sposobu wydatkowania na cele programu należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizacje programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań przyjętych w uchwale (wyrok WSA w Warszawie z 14.03.2019 r., VIII SA/Wa 86/2019, Lex nr 2639390; wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2019 r., VIII SA/Wa 7/2019, Lex nr 2641285; wyrok WSA w Rzeszowie z 12.12.2017 r" II SA/Rz 973/17, Lex nr 2440722). Ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie przekraczał go, ale w pełni i zgodnie z prawem go realizował (wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.01.2019 r., II SA/Bd 1280/18, Lex 2624659). Art. 11a ust. 5 u.oz., w odniesieniu do wskazania środków na realizację zadań programu, posługuje się sformułowaniem "zawiera" co nakazuje ujęcie w programie wysokości środków na realizacje i sposobu ich wydatkowania. Pominięcie któregokolwiek z zadań programu w regulacji odnoszącej się do jego finansowania lub jego niewłaściwe (niepełne) określenie w programie winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały i jej wyeliminowaniem z porządku prawnego (wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.01.2019 r., II SA/Bd 1280/2018, Lex 2624659). Uchwalając program, Rada winna była przestrzegać granic upoważnienia ustawowego w zakresie elementów obligatoryjnych wskazanych w art, 11 a ust. 2 i ust. 5 u.oz. W programie winny zostać wskazane środki na realizację wszystkich objętych nim zadań. Brak wskazania finansowania dokarmiania kotów, ich odławiania czy pobytu w schronisku oraz finansowania działań edukacyjnych, w korelacji a § 3 i art. 1 la ust. 2 i 5 u.oz. wskazuje, że organ uchwalając program zrealizował powyższe upoważnienie ustawowe w sposób niepełny i nieprawidłowy. Mając na uwadze takie uregulowanie § 18 zaskarżonej uchwały, wobec braku zrealizowania delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.oz., obejmującej obligatoryjny element programu w postaci określenia wysokości środków finansowych na realizację, określonych w § 3 uchwały zadań, wnoszę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż wyeliminowanie tylko wadliwego § 18 uchwały naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiło go elementów wymaganych w art. 11 a ust. 2 u.oz. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 15 lipca 2019 r., pełnomocnik Rady - r.pr. J. N. wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, co następuje: (i) W tekście uchwały znalazła się omyłka pisarska, dotycząca zapisu w kwestii finansowania zadań związanych z zapewnieniem miejsca w schronisku oraz odławianiem bezdomnych zwierząt. Mianowicie w §18 uchwały w tabeli lp. 1 i 2 mowa jest o bezdomnych i bezpańskich psach, natomiast nie ulega wątpliwości, że w tym miejscu chodzi o bezdomne zwierzęta w ogólności, zgodnie z regulacjami zawartymi w rozdziałach 1-3 zaskarżonej uchwały. W ocenie organu omyłki tej nie można traktować w kategoriach istotnego naruszenia prawa, bowiem nie ulega wątpliwości, że uchwała, w omawianej części nie dotyczy tylko bezdomnych psów, ale także innych zwierząt. Innymi słowy chodzi tutaj o zwierzęta bezdomne w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy. (ii) Z kolei finansowanie zadań związanych z dokarmianiem wolnożyjących kotów i edukacją społeczeństwa nie zostało szczegółowo ujęte w zaskarżonej uchwale z następujących powodów. Stosownie do §7 zaskarżonej uchwały gmina współdziała z opiekunami społecznymi, oraz ze społecznymi organizacjami pozarządowymi poprzez realizację zadań publicznych obejmujących opiekę nad zwierzętami bezdomnymi. Opiekunowie społeczni działający w ramach wolontariatu na terenie Gminy pomagają w dbaniu o byt i potrzeby zwierząt, a także w poszukiwaniu stałych domów adopcyjnych. Realizacja w/w zadań publicznych została powierzona organizacji społecznej na podstawie umowy o realizację zadania publicznego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie ze złożoną przez organizację społeczną ofertą, organizacja ta wykonuje m.in. zadania, o których mowa w skardze stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Brak uszczegółowienia wydatków na ten cel w uchwale wynika z faktu, że finansowanie odbywa się ze środków przeznaczonych na współpracę z organizacjami pozarządowymi. Ujęcie tych środków zarówno w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz równocześnie w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi stanowiłoby zdublowanie regulacji w tym zakresie. Wszystkie wydatki zostały ujęte w budżecie gminy na 2019 rok i stąd też w uchwale znalazło się jednoznaczne odesłanie do tego właśnie dokumentu. (iii) Jeżeli chodzi o finansowanie usypiania ślepych miotów, to zadanie to mieści się w opisanym w tabeli (§18 uchwały) zadaniem sterylizacja i leczenie zwierząt. W tej sytuacji kwestii, o których mowa w skardze, nie można traktować jako przypadków istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważność uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. V. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady prowadzi do następujących wniosków: Przedmiotową uchwałą Rada uchwaliła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o którym mowa w art.11a ustawy o ochronie zwierząt. Skarga jest zasadna, albowiem w/w uchwała narusza prawo w sposób istotny, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje to, iż przedmiotowa uchwała, zawierająca normy abstrakcyjne i generalne, stanowi akt prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Jak wynika z treści powyższych przepisów, wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu stanowi jego obligatoryjny element. Jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego. W świetle powyższego zasadnie wywodzi skarżący Prokurator, iż § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały wadliwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., co w efekcie godzi w legalność całego kontrolowanego aktu prawa miejscowego. W § 18 załącznika do uchwały zamieszczono tabelę, obrazującą podział środków finansowych (w ogólnej kwocie 105 000, 00 zł), przeznaczonych na zadania realizowane w ramach uchwalonego programu, uwzględniając w tym kontekście następujące pozycje: 1) utrzymanie bezdomnych psów w schronisku - 40 000,00, 2) odłowienie bezpańskich psów - 20 000,00, 3) elektroniczne znakowanie (czipowanie) zwierząt - 5 000,00, 4) sterylizacja i leczenie zwierząt - 40 000,00. Jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacji programu, a tym samym pominięciem zapewnienia finansowania takich zadań, jak: (-) utrzymanie w schronisku oraz odławianie bezdomnych zwierząt innych niż psy (przewidziane w § 3 pkt 1 i 3 uchwały), (-) dokarmianie wolno żyjących kotów (przewidziane w § 3 pkt 2 i § 5 pkt 1 i 5 uchwały), (-) usypianie ślepych miotów (przewidziane § 3 pkt 6 i § 10 uchwały, (-) edukacja mieszkańców w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków właścicieli zwierząt domowych (przewidziane w § 3 pkt 11 i § 15 pkt 3 uchwały). Trafnie podnosi w tej sytuacji skarga, iż wbrew art.11 a ust. 5 u.oz. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, przyjmując w to miejsce rozwiązania częściowe, wybiórcze. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). W konkluzji należy stwierdzić, że § 18 załącznika zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zatem w zakresie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu (element obligatoryjny przedmiotowej uchwały) doszło do pominięcia uchwałodawczego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.