IV SA/Wa 1793/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., stwierdził uchybienie przez M. W. terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji kontroli pojazdów na działce nr [...] w miejscowości W., gmina K. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ administracji stwierdził, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, iż skarżący otrzymał je w dniu 12 sierpnia 2008 r. Tymczasem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadał w urzędzie pocztowym w T. w dniu 19 września 2008 r., znacznie przekraczając siedmiodniowy termin przewidziany na dokonanie tej czynności procesowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nadmienił też, że w pouczeniu zawartym w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. poinformowano stronę o terminie przewidzianym na złożenie środka zaskarżenia. W skardze z dnia 2 października 2008 r. M. W. wywiódł, że w dniu 16 sierpnia 2008 r. skierował do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismo wyrażające jego wątpliwości wobec postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r., przyjmując, iż pismo to zostanie potraktowane jak odwołanie od wskazanego postanowienia. Jak wskazał skarżący, wbrew jego oczekiwaniom, w dniu 25 sierpnia 2008 r. otrzymał -wymijające w jego ocenie - pismo znak: [...], które nie zawiera konkretnych informacji odnośnie do realizacji planowanej przez niego inwestycji. W tej sytuacji ponownie skierował do organu administracji pismo o rozpatrzenie jego sprawy. W odpowiedzi otrzymał zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2008 r., stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konkluzji skarżący zakwestionował brak "rzeczowej" odpowiedzi organu administracji na pismo z dnia 16 sierpnia 2008 r. i negatywnie ocenił zwłokę w odpowiedzi na to pismo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pismo z dnia 16 sierpnia 2008 r., które M. W. skierował do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w B., w żadnym razie nie mogło zostać potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dotyczyło bowiem wyłączenie zagadnień technicznych i dostarczenia dodatkowych dokumentów. Sygn. akt IV SA/Wa 1793/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnianie, bowiem M. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] już w dniu 16 sierpnia 2008 r. (data stempla pocztowego), pismem z tej samej daty, zachowując tym samym siedmiodniowy termin przewidziany na złożenie środka zaskarżenia, liczony od dnia doręczenia powołanego postanowienia, to jest od dnia 12 sierpnia 2008 r. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu administracji, że pismo M. W. z dnia 16 sierpnia 2008 r. w żadnym razie nie mogło zostać potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do treści art. 128 kpa. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Co istotne w przedmiotowej sprawie, w świetle art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Na tle art. 128 k.p.a. ukształtowało się jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, które opowiada się za odformalizowaniem postępowania administracyjnego na korzyść strony co do formy i treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony (zob. np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1461/81. LEX nr 9632, ONSA z 1981 r. nr 2, poz. 71). Orzecznictwo to, a także, popierające je poglądy doktryny (zob. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 2006 r., str. 583), odnoszą się również do wymogów stawianych formie i treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasadniczym elementem, przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony postępowania administracyjnego jako wniesienia odwołania (wniosku Sygn. akt IV SA/Wa 1793/08 o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest wyrażenie niezadowolenia z decyzji (postanowienia) wydanej przez organ pierwszej instancji (kończącej postępowanie, w którym przysługuje stronie prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Pomijając zatem przepisy szczególne i konieczność zachowania terminu, jedynym formalnym wymogiem odwołania jest przejaw niezadowolenia strony z wydanej decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji, czy też decyzji lub postanowienia, w stosunku do których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy jednak wskazać, że nawet ten wymóg musi prowadzić do wniosku, iż odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) winno mieć związek z kwestionowaną decyzją (postanowieniem), niezadowolenie strony bowiem musi być skierowane przeciwko któremuś z elementów składających się na wydaną decyzję (postanowienia) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1998 r. sygn. akt 1 SA/Gd 735/96. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1996 r. sygn. akt III ARN 14/96. OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16. LEX nr 25844) jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. Sąd w pełni podziela ten pogląd wskazując przy tym, że pozostaje on aktualny także w przedmiotowej sprawie, w której należało dokonać oceny czynności procesowej M. W. w postaci wniesienia do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pisma z dnia 16 sierpnia 2008 r. Oceny tej należało dokonać w kontekście zakwalifikowania wskazanej czynności jako skorzystania przez stronę z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...]. Dokonując tej oceny, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z kolei zawarty w rozdziale 10 "Odwołania" art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Chociaż w myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, to w świetle art. 141 § 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1793/08 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Zatem, ponieważ kwestia terminu do wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia została uregulowana w rozdziale 11 "Zażalenia", to termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem wydanym przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze wynosi siedem dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Zatem w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (ministra w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a.) z dnia [...] sierpnia 2008 r. M. W. przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem. Pismo M. W. z dnia 16 sierpnia 2008 r. wniesiono więc w terminie otwartym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., co jednoznacznie wynika z akt postępowania administracyjnego. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. doręczono skarżącemu w dniu 12 sierpnia 2008 r., tymczasem wzmiankowane pismo złożono w dniu 16 sierpnia 2008 r., co potwierdza data widniejąca na stemplu pocztowym odciśniętym na kopercie, w której skarżący wysłał pismo pocztą. Mając z kolei na uwadze poczynione powyżej uwagi odnośnie do wymogów stawianych formie i treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy stwierdzić, że w istocie - jak zauważa organ w odpowiedzi na skargę - pismo z dnia 16 sierpnia 2008 r. odnosi się do kwestii technicznych i dostarczenia dodatkowych dokumentów. Jednakże w ocenie Sądu pismo to bez wątpienia odnosi się do postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2008 r. i zawiera zasadniczy element przesądzający o zakwalifikowaniu go jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wyraża niezadowolenie strony z tego postanowienia. W analizowanym piśmie skarżący oświadcza bowiem, iż "(...) odmowne uzgodnienie ze strony GDDKiA zatrzymało (...) planowaną inwestycję polegającą na budowie stacji kontroli pojazdów (...)". Z treści pisma z dnia 16 sierpnia 2008 r. - w ocenie Sądu -jednoznacznie wynika, że odnosi się ono do argumentacji powołanej w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r., jako uzasadnienie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez S. W. inwestycji. Skarżący nawiązuje w nim do powołanych w uzasadnieniu postanowienia okoliczności dotyczących modernizacji drogi krajowej nr [...], obejmującej swym zasięgiem działkę, na której S. W. zamierza realizować inwestycję polegającą na budowie stacji kontroli pojazdów. Nadto treść pisma z dnia 16 sierpnia 2008 r. wskazuje na zaskoczenie skarżącego odmową uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy Sygn. akt IV SA/Wa 1793/08 w kontekście wcześniejszych czynności podjętych w sprawie przez organy administracji. Konkludując, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że złożone w czwartym dniu, licząc od dnia doręczenia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r., pismo M. W. z dnia 16 sierpnia 2008 r., ze względu na jego treść, bez wątpienia wyrażającą niezadowolenie z powołanego postanowienia, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem i nadać mu bieg właściwy dla załatwienia tego środka procesowego. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo z dnia 16 sierpnia 2008 r. skierowano do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddziału w B., a nie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Należy zauważyć, że w pouczeniu zawartym w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. wskazano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy przesłać na adres: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w B., ul. [...],[...] B. M. W. zastosował się więc do tego pouczenia. Konkludując należy więc stwierdzić, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2008 r. wydano z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 141 § 2 w zw. z art. 144 w zw. za art. 127 § 3 k.p.a., bezpodstawnie stwierdzając uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.