IV SA/Wa 1793/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 1793/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku Z. S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], stwierdzającej na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 Kpa, że zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] marca 1952 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. "W., ul. [...]. Biuro przy ul. [...] oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1960 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: "W., ul. [...]. Biuro przy ul. [...], wł. spadkobiercy po W. W. zostały wydane z naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. Z. S. do Ministra Gospodarki o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, U, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ wywodził, iż w piśmie z dnia 29 stycznia 1998 r. skierowanym do Ministerstwa Gospodarki Z. S. podniósł, iż "w związku z mającą wejść w życie ustawą reprywatyzacyjną która przewiduje likwidacją skutków nacjonalizacji z naruszeniem prawa w latach 1944 - 62 uprzejmie proszę o poinformowanie do kogo i z jakimi dokumentami mam się zwrócić celem uzyskania rekompensaty, za zagarnięte mienie mojego dziadka." Pismem z dnia 28 czerwca 2001 r., Z. S. sprecyzował ostatecznie swoje pierwotne wystąpienie z dnia 29 stycznia 1998 r. stwierdzając, iż na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. wnosi o wydanie decyzji orzekającej stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] marca 1952 r. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1960 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku Z. S., działając na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. stwierdził, że zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] marca 1952 r. oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1960 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający podniósł, iż nie istniały przesłanki uzasadniające ustanowienie nad przedsiębiorstwem pn. "W.. Biuro przy ul. [...] przymusowego zarządu państwowego, a tym samym brak było podstaw do przejęcia go na własność Państwa. Stwierdzając, iż ww. decyzje nacjonalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej ocenił jednocześnie, że w związku z nieistnieniem przedmiotu postępowania, tj. ww. wytwórni, w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wnioskiem z dnia 12 lipca 2010 r. Z. S., reprezentowany przez radcę prawnego K. S., wystąpił do Ministra Gospodarki "o ponowne wnikliwe przeanalizowanie sprawy decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2003 r. przez ówczesnego Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Wnioskodawca stwierdził, iż pomimo że domagał się w toku postępowania zakończonego ww. decyzją stosownego zadośćuczynienia (nie określając co prawda jego wartości), organ nie orzekł o całości żądania. Radca prawny K. S. w piśmie z dnia 12 sierpnia 2010 r. wskazała w imieniu swojego mocodawcy, iż wniosek z dnia 12 lipca 2010 r. dotyczy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji tej zarzucono naruszenie zasady określonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zobowiązującej organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Uzasadniając powyższy zarzut pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, iż intencją wnioskodawcy w toku postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., sygnatura akt [...], było, poza stwierdzeniem nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych, również żądanie stosownego zadośćuczynienia/odszkodowania za przejęte przez państwo mienie", jednakże "w tym zakresie sprawa nie została w ogóle rozpoznana". Rozpatrując sprawę Minister podkreślił, że w świetle poglądów prawnych wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa powinno mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też, wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Tym samym należy podkreślić, iż w świetle przedstawionej powyżej interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa" stwierdzenie, w oparciu o wskazaną przez skarżącego podstawę prawną, nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r., której przedmiotem była wyłącznie ocena legalności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] marca 1952 r. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1960 r., nie może nastąpić w związku z zarzutem nierozstrzygnięcia wniosku o "zadośćuczynienie/odszkodowanie" za przejęte przez Państwo mienie. Skarżący nie kwestionuje bowiem zasadności korzystnego dla niego rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż zarzut ewentualnego nierozstrzygnięta o całości żądania (w tym przypadku o zadośćuczynieniu, względnie odszkodowaniu) mógłby stanowić, co najwyżej podstawę do złożenia skargi na bezczynność organu, w związku z nierozpoznaniem wniosku w całości, nie zaś być przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności korzystnej dla strony decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, która pozostaje w tej części zgodna z jej żądaniem. Niezależnie od powyższego Minister nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że organ faktycznie nie orzekł co do części żądania strony, tj. o przyznaniu zadośćuczynienia względnie odszkodowania za znacjonalizowane mienie, co narusza art. 7 k.p.a. W ocenie organu orzekającego, brak jest podstaw do przyjęcia, iż Z. S. kiedykolwiek zwrócił się do Ministra Gospodarki z takim wnioskiem. Pismem z dnia 29 stycznia 1998 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 27 czerwca 1998 r., przy którym przesłane zostały dokumenty dotyczące "zadośćuczynienia" wnioskodawca wystąpił z prośbą o wskazanie właściwego organu oraz trybu, w jakim mógłby dochodzić swoich praw w związku z przejęciem na własność Państwa przedsiębiorstwa stanowiącego własność jego poprzednika prawnego. Pismem z dnia 28 czerwca 2001 r. zainteresowany ostatecznie sprecyzował swoje pierwotne wystąpienie z dnia 29 stycznia 1998 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] marca 1952 r. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1960 r. Tym samym, w ocenie organu orzekającego, dopiero z tą chwilą wyrażona została rzeczywista wola wnioskodawcy odnośnie do przeprowadzenia przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej postępowania administracyjnego oraz określony został ostatecznie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, jego zakres. Jednocześnie organ podkreślił, iż nawet w przypadku gdyby skarżący taki wniosek złożył, jego rozpoznanie byłoby możliwe dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo pn. "W. Biuro przy ul. [...]", względnie stwierdzeniu, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa. Żądanie odszkodowania przed wydaniem decyzji "nieważnościowej w świetle ww. regulacji prawnej, nie prowadziłoby zatem do skutecznego złożenia wniosku. Z tego też względu - zdaniem organu - nawet w przypadku, gdyby Z. S. nie zweryfikowałby swojego pierwotnego podania, to i tak nie mogłoby ono wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania odszkodowania. Zupełnie niezrozumiałe, a jednocześnie bezzasadne, są w ocenie Ministra Gospodarki zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania. Ponadto, wobec niejasnego sprecyzowania, wątpliwości budzi również, czy w ocenie skarżącego, naruszenie zasad postępowania nastąpiło w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2011 r., czy też decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. wydaną przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. W kontekście zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. organ zauważył, iż celem wyrażonej w nim zasady, zwanej również zasadą przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Minister stwierdził, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji w sposób szczegółowy i przejrzysty wyjaśnił z jakich względów brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. organ wyjaśnić, iż okres prowadzenia postępowania pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W kontekście zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania, wobec nie wskazania na czym to naruszenie miałoby polegać, Minister uznał go za oczywiście bezzasadny, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo pn. "W. Biuro przy ul. [...] toczyło się wyłącznie w I instancji wobec nieskorzystania przez skarżącego z przysługującego mu, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., prawa do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r. W kontekście zarzutów naruszenia art. 77 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił, że Minister Gospodarki, na podstawie całego materiału dowodowego, ocenił, że kwestionowana decyzja nie narusza rażąco prawa i w sposób szczegółowy uzasadnił swoje stanowisko. W szczególności organ wskazał dlaczego w jego opinii w niniejszej sprawie nie został złożony wniosek o odszkodowanie, w trybie art. 160 k.p.a. (str. 6-7 decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Minister nie zgodził się również ze stwierdzeniem, iż uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., mając na względzie, że organ orzekający wskazał fakty, które uznał za udowodnione i dokonał oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Z. S. zarzucając naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący motywował, że jego pismo z dnia 29 stycznia 1998 r. skierowane do Ministerstwa Gospodarki było jasne, a domagał się w nim odszkodowania, a wniosek ten nie został cofnięty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W rozstrzyganej sprawie kontrolą zakreśloną w art. 156 § 1 k.p.a. objęta była decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdzająca, że zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] marca 1952 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. "W. Biuro przy ul. [...]" oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1960 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa PN. "W. Biuro przy ul. [...], wł. spadkobiercy po W. W." zostały wydane z naruszeniem prawa. Ocenie organu podlegało więc czy powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny organ nie znalazł żadnych wadliwości prawnych, które pozwoliłby na skonstruowanie tezy, iż decyzja ta narusza w sposób rażący prawo. Przy czym organ podkreślił, iż w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie chodzi o jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa, ale o naruszenie kwalifikowane, które miałoby miejsce jedynie wówczas, gdyby przepisy prawa pozostawały w sprzeczności z treścią decyzji poprzez ich proste zestawienie. Zasadnie organ uznał, iż korzystała dla skarżącego decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu, który mógłby pozwolić na stwierdzenie jej nieważności. Decyzją ta organ ocenił, iż zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] marca 1952 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. "W. Biuro przy ul. [...]" oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1960 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa PN. "W. Biuro przy ul. [...], wł. spadkobiercy po W. W." zostały wydane z naruszeniem prawa. Przy czym decyzja ta została wydana po złożeniu nie budzącego w tym zakresie wątpliwości, co do swej treści wniosku skarżącego sprecyzowanego pismem z dnia 28 czerwca 2001 r., który żądał stwierdzenia nieważności powyższych aktów administracyjnych. Organ więc zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczął postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności powyższych orzeczeń na wniosek strony. Przy czym zauważyć należy, że w dniu 29 stycznia 1998 r. Z. S. zwrócił się do Ministerstwa Gospodarki o udzielenie informacji odnoście uzyskania zwrotu mienia jego dziadka przejętego w drodze niezgodnej z prawem nacjonalizacji lub rekompensaty za powyższy majątek. W piśmie z dnia 28 czerwca 2001 r. "uzupełniając wniosek o zwrot" Z. S. wniósł o wydanie na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. decyzji orzekającej stwierdzenie nieważności zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] marca 1952 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "W. oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1960 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa PN. "W. Biuro przy ul. [...]. W tym też zakresie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i wydana decyzja. Zarzuty skarżącego, iż decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. jest nieważna, albowiem nie rozstrzyga o odszkodowaniu nie mogą odnieść oczekiwanego przez Z. S. skutku. Kontrolowana decyzja nie odnosi się do kwestii związanych z zadośćuczynieniem, a jedynie dotyczy stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych. Decyzja ta w pełni rozstrzyga zagadnienia z tym związane. Powtórzyć za organem należy, że przesłanką uzyskania stosownego odszkodowania było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie kwestii nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. Oceniając decyzje z dnia [...] lutego 2003 r. pod kątem rażącego naruszenia prawa organ związany był przedmiotem tego rozstrzygnięcia. Decyzja ta stwierdzała ,iż zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] marca 1952 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem PN. "W. Biuro przy ul. [...]" oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1960 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa PN. "W. Biuro przy ul. [...], wł. spadkobiercy po W. W." zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanką wydania powyższego rozstrzygnięcia nie była ocena zasadności ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Nie rozstrzygnięcie tej kwestii nie ma żadnego znaczenia dla oceny ważności kontrolowanej decyzji. Skoro skarżący uważa, że nie zostały rozpatrzone wszystkie jego żądania to winien skorzystać z możliwości jaką stwarza mu skarga na bezczynności organu po uprzednim wyczerpaniu stosownego trybu zastosowania tego środka. Reasumując stwierdzić należy, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowią jedynie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a nie zaś okoliczność nie rozpoznania innych żądań zgłoszonych przez stronę. Zauważyć należy, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 77 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Z treści art. 77 § 2 k.p.a. wynika, iż organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodów. Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego nie wskazał o jakim postanowieniu dowodowym organu jest mowa. Nie wskazano również na czym ma polegać zarzut niewłaściwej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.