IV SA/Wa 1793/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] marca 2014 r. odmawiającą zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie budynku gospodarczego oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalno - handlowo - usługowy (sklep z artykułami budowlanymi, usługi krawieckie i zegarmistrzowskie) i budowie zjazdu z drogi powiatowej nr [...], zlokalizowanej w miejscowości J. na działkach o numerach: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Organ pierwszej instancji uzasadniając powyżej opisaną decyzję wskazał, że przedmiotowy teren zlokalizowany jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym obowiązują zakazy wymienione w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, w tym również zakaz wykonywania obiektów budowlanych oraz innych robót z wyjątkiem robót związanych m.in. z utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Rozpoznając odwołanie wniesione przez Z. G., Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że zgodnie ze sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. opracowaniem pn.: "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni [...]", stanowiącym pierwszy etap studium ochrony przeciwpowodziowej, teren przedmiotowej inwestycji jest w całości zlokalizowany na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w pobliżu koryta rzeki [...]. Rzędna wody rzeki o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1% (raz na 100 lat) wynosi w tej lokalizacji ok. 254,30 m n.p.m., zaś rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia p=10% (raz na 10 lat) została określona na 253,60 m n.p.m. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku wystąpienia przepływu Q1% analizowany teren zostanie pokryty wodą o głębokości do 1,1 m, zaś w przypadku przepływu Q10% głębokość ta wynosić będzie do 0,6 m. Z uwagi na przewidywane pokrycie działki wodą, inwestor zaplanował podniesienie terenu do rzędnej 254,38 m n.p.m., co teoretycznie gwarantuje zabezpieczenie rozbudowywanego budynku w przypadku wystąpienia wysokich stanów wód. Organ drugiej instancji wskazał, że status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, uregulowany został w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem poprzez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne. Natomiast w myśl art. 88l ust. 1 powyższej ustawy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym m.in. wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie do art. 88l ust. 2 ustawy, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, w drodze decyzji zwolnić od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa. Zdaniem organu odwoławczego ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z powyższym celem. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził ponadto, że zgodnie z Komunikatem Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004 r., "(..) poważne konsekwencje dla zdrowia mogą pojawiać się na przykład wówczas, gdy wody powodziowe niosą ze sobą zanieczyszczenia lub mieszają się ze skażoną wodą pochodzącą z kanalizacji czy gruntów rolnych. Należy również brać pod uwagę konsekwencje dla zdrowia psychicznego: do ciężkiego stresu z powodu poważnych szkód, dochodzi strach przed powtórzeniem się powodzi, czasem także prawdopodobieństwo wyłączenia nieruchomości z zakresu ochrony ubezpieczeniowej, co może uniemożliwić ich sprzedaż." W tym samym Komunikacie wskazano, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż najbardziej skutecznym podejściem jest podejmowanie działań w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym, obejmujących m.in. "zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami oraz podejmowanie działań w celu zmniejszenia powodzi i/lub wpływu powodzi w określonych miejscach (...)." Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wnikliwie rozpatrzył wniosek Z. G. w przedmiotowej sprawie, a orzeczenie zostało wydane przy uwzględnieniu istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie z uzasadnieniem analizowanej decyzji planowane wyniesienie terenu do rzędnej 254,38 m n.p.m. skutkować będzie utrudnieniem przepływu wód powodziowych zarówno o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1%, jak i p=10%, co w następstwie może powodować spiętrzenie fali wezbraniowej. Taka zmiana ukształtowania terenu stanowi w związku z tym zagrożenie dla innych nieruchomości i zlokalizowanych na ich terenie dóbr materialnych i może być przyczyną zwiększenia strat materialnych w czasie wystąpienia sytuacji powodziowej. Pomimo podwyższenia rzędnej terenu przedmiotowej działki, budynek ten nadal będzie zlokalizowany na obszarze szczególnego zagrożenia. Fakt, iż tereny sąsiadujące z przedmiotową działką nie zostaną podniesione, powoduje, iż będą one znajdować się w strefie zalania w przypadku wystąpienia sytuacji powodziowej, co może skutkować utrudnieniami w trakcie potencjalnej akcji ewakuacyjnej. W ocenie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organ pierwszej instancji w sposób rzetelny rozpatrzył posiadany materiał dowodowy, opierając się na podstawowym dokumencie dotyczącym ochrony przeciwpowodziowej analizowanego obszaru, tj. na opracowaniu pn.: "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni Wisłoki", uaktualniającym zasięgi wód powodziowych, zawarte w "Studium określającym granice obszarów wód bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni [...]". Organ odwoławczy podniósł, że decyzja wydawana na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne jest z zasady decyzją uznaniową, gdyż zgodnie z tym przepisem: "Jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów (...)". Treść cytowanego przepisu wskazuje wprost, że organem właściwym do oceny, czy dana inwestycja nie wpłynie negatywnie na stan ochrony przed powodzią, jest dyrektor właściwego RZGW, przy czym podjęcie przez niego decyzji o zwolnieniu z obowiązujących zakazów nie jest obligatoryjne. Organ prowadząc postępowanie administracyjne nie ma również - wbrew treści odwołania - z urzędu narzuconego obowiązku przeprowadzenia wizji lokalnej bądź powoływania biegłego. Na podstawie zebranych dowodów organ ocenia, czy zastosowanie tych środków administracyjnych uregulowanych w kpa, jest niezbędne w danym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca nie zwrócił się do organu w trakcie postępowania o przeprowadzenie dowodu z oględzin bądź o powołanie biegłego, pomimo iż - jak wynika z odwołania - uważał to za zasadne. Zgodnie z art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy nie stwierdził uchybień w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wydane przez Dyrektora RZGW w K. rozstrzygnięcie wskazuje prawne oraz faktyczne przesłanki jego podjęcia i wyczerpująco wyjaśnia powody, z jakich nie było możliwe zwolnienie przedmiotowej inwestycji z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Odnosząc się do kolejnych zarzutów wskazanych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że zakazy wymienione w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowią zasadę generalną, od której ustawodawca przewidział wyłącznie indywidualne wyjątki. Wnioskodawca nie wykazał żadnych szczególnych powodów, dla których planowana przez niego inwestycja powinna zostać zwolniona z tych zakazów. Jednocześnie w odwołaniu podniesiono, iż organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Każda inwestycja na terenach szczególnego zagrożenia powodzią przyczynia się do wzrostu zagrożenia w przypadku wystąpienia sytuacji ekstremalnej, stąd intencją ustawodawcy było ustanowienie generalnego zakazu zabudowy takich obszarów. Według organu odwoławczego Dyrektor RZGW w K. orzekając o odmowie zwolnienia z zakazów kierował się przede wszystkim powyższym przesłankami, rozpatrując wniosek w kontekście wzrostu zagrożenia powodziowego, na które byliby narażeni mieszkańcy tego terenu w przypadku realizacji wnioskowanej inwestycji. Skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): 1. tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy – nie odniesienie się co do możliwości dokonania oględzin na działce należącej do inwestora, jak również powołania biegłego i jednoznacznego stwierdzenia, że występuje np. ryzyko podmycia fundamentów, a zwłaszcza poprzez niewyjaśnienie jakim dowodom organ dał wiarę, które skutkowały wydaniem decyzji odmownej, a także pominięcie wyjaśnień inwestora co do przedmiotu inwestycji; 2. art. 8 i 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie odniesienie się w uzasadnieniu do stanu faktycznego odnoszącego się do przedmiotowej inwestycji, niewyjaśnienie uznania zabezpieczeń przeciwpowodziowych za niewystarczające, nie odniesienie się do argumentów powołanych przez wnioskodawcę. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. tj. art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne poprzez wydanie decyzji odmownej co do zwolnienia z zakazów określonych w w/w przepisach, pomimo spełnienia przez inwestora ustawowych przesłanek oraz uznaniu przez organ, że zakwalifikowanie spornego gruntu jako "obszaru szczególnie zagrożonego powodzią" jest równoznaczne z niemożnością dokonywania na danym obszarze jakichkolwiek inwestycji. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] marca 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty oraz przywołując orzecznictwo sądowe do naruszonych – zdaniem skarżącego – przepisów kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 2002) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art.134 w/w ustawy nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydana na podstawie art. 88I ust. 2 w związku z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 88I ust. 1 ustawy, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Stosownie zaś do art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest zatem merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. W rozpoznawanej sprawie, nie ulega więc wątpliwości, iż teren objęty inwestycją znajduje się na obszarze zagrożonym powodzią, pod pojęciem którego należy zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt. 6c ustawy Prawo wodne rozumieć: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że działka inwestycyjna położona jest całkowicie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...]. Teren ten nie jest chroniony wałami przeciwpowodziowymi. Zgodnie z opracowaniem, na które powołał się organ pn.: "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni [...]", stanowiącym pierwszy etap studium ochrony przeciwpowodziowej, teren przedmiotowej inwestycji jest w całości zlokalizowany na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w pobliżu koryta rzeki [...]. Rzędna wody rzeki o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1% (raz na 100 lat) wynosi w tej lokalizacji ok. 254,30 m n.p.m., zaś rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia p=10% (raz na 10 lat) została określona na 253,60 m n.p.m. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku wystąpienia przepływu Q1% analizowany teren zostanie pokryty wodą o głębokości do 1,1 m, zaś w przypadku przepływu Q10% głębokość ta wynosić będzie do 0,6 m. Zdaniem Sądu słusznie organy uznały, że wniosek inwestora nie może zostać pozytywnie rozpoznany, bowiem realizacja planowanej inwestycji utrudni ochronę przed powodzią. Podkreślić należy, że każda zmiana ukształtowania terenu poprzez jego podniesienie pod projektowanym budynkiem (tak jak proponuje to skarżący) może spowodować zmiany w przepływie wód powodziowych rzeki [...]. Ponadto położenie działki na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie nasypu i fundamentu budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia. Niesione przez wodę elementy budynku mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych na trasie wezbranej fali powodziowej. Każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Mając powyższe na uwadze, jak również okoliczność, iż w myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego studium ochrony przeciwpowodziowej i stwierdzenia, że studium to nie jest aktem normatywnym stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa to wskazać należy, że na przedmiotowym terenie obowiązuje studium ochrony przeciwpowodziowej (opracowanie pn. "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni [...]", stanowiącym I etap studium ochrony przeciwpowodziowej), które zostało sporządzone na podstawie art. 79 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 14 ustawy z 5 stycznia 2011 r., Studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Zarzut pominięcia dowodu z opinii biegłego jest nieuzasadniony, bowiem skarżący nie przedstawił opinii - kontrdowodu, nie przedstawił także żadnych dowodów, które byłyby sprzeczne z ustaleniami organu. Sąd nie podzielił też zarzutów w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kpa. Jak wskazano powyżej w ocenie Sądu organy podjęły szereg koniecznych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie dokonały rzetelnej i właściwej jego oceny, co wynika z uzasadnień decyzji. Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonych decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia czy też stwierdzenia nieważności, w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.