IV SA/Wa 1793/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] listopada 2016r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. S. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. NR [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania K.S. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. [...] - utrzymało ww decyzję mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż nie spełnia ona warunku określonego w art. 61 ust. pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja jest niezgodna bowiem z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne, gdyż, jak wynika z załączonej do wniosku koncepcji zagospodarowania: "planowana inwestycja nie zachowuje odległości 10 od górnej krawędzi skarpy, cieków i zbiorników wodnych ([...])". Od powyższej decyzji odwołanie złożył K.S., wnosząc o jej uchylenie i o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podniósł, iż w powołanej ustawie Prawo wodne nie ma żadnego zapisu zakazującego zabudowy w odległości 10 od górnej krawędzi skarpy, cieków i zbiorników wodnych. Natomiast oparcie się przez organ na postanowieniach Studium przyjętego uchwałą nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] października 2006 r., jest całkowicie błędne gdyż studium nie stanowi prawa miejscowego. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło do ponownego rozpoznania ww decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...], od której skarżący złożył sprzeciw. W wyniku jego rozpoznania wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 3235/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium wskazując, iż nie zaistniały przestanki do przekazania organowi I instancji przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku min. wskazał, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, w trakcie którego prawidłowo ustalił obszar analizy, a następnie w sposób całościowy sprawdził zamierzenia inwestycyjne K.S. pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Ustawy. Sąd uznając wniesiony sprzeciw za zasadny zobowiązał organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania odwołania. W ocenie Sądu bowiem brak było podstaw do zastosowania regulacji przewidzianej art. 138 § 2 K.p.a. Wobec powyższego SKO w [...] ponownie rozpoznało wniesione odwołanie, zajmując tożsame stanowisko jak uprzednio w decyzji poddanej badaniu przez tut. Sąd. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy odmówił zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów jednoznacznie uznając, iż niemożliwym było wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji z uwagi na nie spełnienie wszystkich wskazanych w ww przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy warunków (nie został spełniony warunek określony w pkt 5 tj. planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi - ustawy prawo wodne). Natomiast brak spełnienia któregoś z nich przesądza o wydaniu decyzji odmownej. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie skardze K.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powtórzył min. zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu i wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji i zobowiązanie go do uchylenia decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy a także o zasądzenie od organu na rzecz K.S. kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wydane orzeczenie, a to art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: - błędne uznanie, że przepisy ustawy prawo wodne zakazują budowy budynków w odległości 10 od górnej krawędzi skarpy, cieków wodnych i zbiorników wodnych, - oparcie decyzji o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] podczas, gdy akt ten nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym i nie może stanowić podstawy decyzji, ani nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ww ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna, gdyż podniesione w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Skoro w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww ustawy przy zachowaniu warunków określonych w przepisach ww rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżona do Sądu jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] listopada 2016 r. jest wadliwa. Organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, albowiem obowiązująca regulacja - Ustawa prawo wodne nie zawiera żadnego przepisu zakazującego budowy budynków w odległości 10 od górnej krawędzi skarpy, cieków i zbiorników wodnych. Jedynym aktem prawnym, zakazującym lokalizowanie budynków w powyższej odległości górnej krawędzi skarpy [...] jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] (załącznik część XV dział A pkt 4.2. lit. b) tiret drugie do uchwały Rady m. [...] nr [...] z [...] października 2006 r.). Jednakże Studium stanowi jedynie podstawowy dokument kreujący politykę przestrzenną gminy. Obok miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania przestrzennego i w systemie planistycznym zaliczane jest do aktów planowania ogólnego. Nie jest jednak aktem prawa miejscowego a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnych. Rada Gminy uchwalając Studium tworzy dopiero podstawę do wprowadzenia w przyszłości przepisów gminnych, w formie planów zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma żadnej mocy prawnej i w niczym nie zobowiązuje mieszkańców gminy ani innych podmiotów gospodarujących na jej terenie, ponieważ jest tylko tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, czyli zobowiązuje jedynie lokalne władze samorządowe. Wobec powyższego brak było jakichkolwiek podstaw do oparcia się przez organ w ww decyzji odmownej o postanowienia Studium w omawianym zakresie. Jednocześnie Sąd uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazuje, iż także pozostałe warunki zostały spełnione, zatem brak jest podstaw, zgodnie z powyższymi wywodami, do wydania decyzji odmownej. A zatem reasumując, w ocenie Sądu, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wykonana analiza, a właściwie jej wyniki, gdyż to one stanowią załącznik do decyzji organu I instancji, spełniają powyższe warunki. Natomiast, w sprawie niniejszej wadą decyzji było oparcie jej na nieistniejącym przepisie prawnym (zakaz zabudowy w odległości 10 m od krawędzi skarpy cieków wodnych), czego prawo wodne nie przewiduje, czy też na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. [...], które nie stanowi aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, należało wyeliminować z obrotu prawnego powyższe decyzje z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania wniosku i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany jest uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego wyroku i wydać w zakresie przedmiotowego wniosku prawidłowe rozstrzygnięcie.