IV SA/Wa 1795/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego jako zabudowy zagrodowej na działce nr [...] we wsi K., gmina L. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister podniósł, iż działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się na terenie [...] Parku Narodowego, a zatem zastosowanie znajduje art. 15 ust. 1 pkt ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), w którym wskazano zakaz budowy i rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Następnie organ przywołał art. 15 ust. 2 pkt 5 i art. 117 ust. 2 powołanej ustawy, wskazując na wyjątki w stosowaniu art. 15 ust. 1 tj. zakazu zabudowy. Na tle powołanych przepisów Minister sformułował pogląd, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji czynnikiem mogącym wywoływać niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym, w szczególności wpływającym na walory krajobrazowe Parku, jest budowa nowych obiektów, prowadzących do niekorzystnych z punktu widzenia ochrony krajobrazu, zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Będzie to zagęszczenie zabudowy, powodujące zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej oraz zaburzenie jednorodności dotychczasowego charakteru wsi K., która wraz ze wsią L. stanowią enklawę, wewnątrz parku, które ze względu na swe położenie oraz bardzo dobrze zachowany mozaikowy, rolniczy charakter wsi ulicowej, z rozproszoną zabudową zlokalizowaną wzdłuż głównej ulicy, zyskała status obszaru ochrony krajobrazowej. Działka, na której planowana jest inwestycja jest obecnie łąką pozbawioną jakiejkolwiek zabudowy, stanowiącą charakterystyczny składnik wiejskiego krajobrazu. Wypełnienie tej przestrzeni zabudową wprowadzi, zdaniem organu, dysharmonię w istniejącym i chronionym krajobrazie tego obszaru. Dodatkowo nadmierny rozwój zabudowy spowoduje wzrost negatywnych oddziaływań wynikających z zamieszkiwania na danym terenie ludności (hałas, wzrost natężenia ruchu, zanieczyszczenie środowiska. odpady), co będzie miało szkodliwe następstwa dla chronionej w Parku przyrody. Nadto otoczenie przedmiotowej działki to pola i łąki, z występującymi na przemian kępami drzew i krzewów, co umożliwia swobodne przemieszczanie się i żerowanie zwierząt zamieszkujących park. Realizacja inwestycji w drugiej linii zabudowy spowoduje zmniejszenie tej powierzchni i spotęguje działanie czynników, o których wyżej. Konieczne jest zatem zachowanie warunków rozwoju osadnictwa na tym terenie, zwłaszcza, iż jest on miejscem bytowania wielu gatunków ptaków objętych ochroną (Natura 2000 "Puszcza [...]"). Konkludując Minister, wskazując na cele parku narodowego (art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), podniósł, iż planowana inwestycja stanowi zagrożenie wewnętrzne w myśl art. 5 pkt 28 ustawy, a zatem realizację tej inwestycji należy uznać za niezgodną z prawem. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor S. S. i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2009 r. Skarżący podniósł, iż oba postanowienia naruszają jego prawo własności i gwarantowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości obywateli wobec prawa. Na dowód powyższego wskazał na następujące okoliczności: - wieś K. nie wchodzi w skład Narodowego Parku [...], a zatem w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody, - uprawa roli (maszyny, hałas, środki chemiczne, itp.) jest znacznie bardziej szkodliwa dla środowiska naturalnego, w tym zwierząt objętych ochroną, niż spokojne, małe siedlisko na ponad 8 000 m², - zakazy wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie albowiem należy odnieść się do ust. 2 tego artykułu wyłączającego ich stosowanie, - budowa siedlisko nie będzie elementem dysharmonizującym w krajobrazie chronionym wsi K. (dowód: zdjęcia), - zarzut, iż planowana inwestycja znajduje się w drugiej linii zabudowy nie znajduje potwierdzenia w strukturze przestrzennej wsi K. i L. (dowód: zdjęcia), - planowana inwestycja jest zgodna z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, - działka skarżącego nr [...] spełnia wszystkie wymagania art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odnośnie zabudowy zagrodowej, - zaskarżone postanowienia naruszają zasadę równości obywateli wobec prawa, czego dowodem są wybudowane nowe domy lub domy w budowie we wsi K. i L. (dowód: zdjęcia). W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, podnosząc, iż zarzuty skargi należy uznać za chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, w konsekwencji art. 107 § 3 kpa. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z treścią art. 53 ust. 4 pkt 7 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, wymagane jest uzgodnienie, w trybie art. 106 kpa, z dyrektorem parku narodowego, w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest – wbrew temu co twierdzi skarżący - na terenie [...] Parku Narodowego w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Dyrektor [...] Parku Narodowego miał zatem za zadanie dokonać uzgodnienia przedstawionego przez Wójta Gminy L. projektu decyzji o warunkach zabudowy z racji położenia wnioskowanej inwestycji w [...] Parku Narodowym, czyli w granicach swoich kompetencji wynikających z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1.000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 ust. 1 i 2 powołanej ustawy). Skoro park narodowy wyznacza się w celu ochrony przyrody i walorów krajobrazowych, to ustawodawca wprowadził także określone zakazy wynikające z celów, dla których powstają parki narodowe (art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). I tak w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się m. in. budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody (ust. 1). Jednakże w ust. 2 pkt 5 powołanego przepisu wprowadzono wyjątek, a mianowicie zakazy wymienione w ust. 1 nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu, a stosuje się ją – jak wynika z art. 117 ust. 2 ustawy - na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody. Celem powyższych regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych, czyli wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, tworów i składników przyrody ukształtowanych zarówno przez siły przyrody jak i przez działalność człowieka. Oznacza to, iż działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Podkreślić należy, że art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz odsyła w tym zakresie do unormowań kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale czynić to może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 25 września 2003 roku, V CK 201/2002, uchwała z dnia 28 sierpnia 1997 roku, III CZP 36/97, wyrok NSA z 19 marca 1998r. sygn. akt IV SA 1462/96, wyrok NSA W-wa z 11 lipca 2007r. sygn. akt I OSK 1148/06 ), prawo własności pomimo, iż jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści w porównaniu z innymi prawami i najsilniejsze w stosunku do rzeczy, nie jest prawem absolutnym i niczym w swojej treści nieograniczonym. Do jego istoty należą z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy, z drugiej zaś pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę tego prawa, w konsekwencji także granicę jego ochrony. Ograniczenia te wynikają z przepisów kodeksu cywilnego, które nakazują uwzględnienie społeczno gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, z przepisów prawa sąsiedzkiego, a także innych przepisów np. o ochronie przyrody. Właścicielowi wolno zatem czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa. W przypadku zlokalizowania działki, na obszarze chronionym ustawowo, w tym konkretnym przypadku obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzający, między innymi zakaz budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych, z tym, że z wyjątkiem okoliczności wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 117 ust. 2 tej ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podnieść należy, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji w żadnym razie nie wyjaśniają czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktów widzenia przepisów ochrony przyrody. Organy obu instancji raz wskazują na art. 15 ust. 1 tej ustawy podnosząc, iż obowiązuje całkowity zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, a w innym miejscu powołują się na art. 15 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 117 ust. 2 ustawy i oceniają planowaną inwestycję pod kątem ochrony krajobrazowej. W efekcie, z rozstrzygnięć organów obu instancji nie wynika jakiej oceny i na jakiej podstawie prawnej dokonały organy uzgodnieniowe. Te kwestie wymagają jednoznacznego wyjaśnienia, albowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia czy na terenie działki skarżącego obowiązuje bezwzględny zakaz zabudowy czy też nie, zależy rozstrzygnięcie w przedmiocie omawianego uzgodnienia. Jeżeli organ uzna, że na terenie przedmiotowej działki zakaz taki nie obowiązuje to winien rozstrzygnąć czy planowana inwestycja nie naruszać będzie przepisów ochrony przyrody w zakresie ochrony krajobrazowej. Dodatkowo organy podniosły, iż działka skarżącego znajduje się w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza [...]" wskazując na liczne związane z tym obostrzenia w realizacji nowych inwestycji. Nie dokonały jednak oceny jak ta konkretna, przedstawiona do uzgodnienia inwestycja wpłynie na ten obszar i czy wobec tego jest możliwa (art. 33 ustawy o ochronie przyrody). Teza organów mówiąca o zagrożeniu dla bytowania chronionych gatunków ptaków zamieszkujących tą okolicę nie została poparta żadnymi opracowaniami przestrzennym, opiniami, ekspertyzami. W tej sytuacji Sądu uznał, iż kluczowym dla niniejszej sprawy jest wyjaśnienie powyższych kwestii. Należy pamiętać, iż brak uzgodnienia inwestycji pociąga za sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącego, który tym samym nie może w pełnym zakresie korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Co do zasady ograniczenie to jest dopuszczalne, albowiem za wystarczające podstawę do jego stosowania należy uznać przepisy ustawy o ochronie przyrody (Konstytucja RP daje bowiem ustawodawcy zwykłemu kompetencje do ograniczania w uzasadnionym zakresie prawa własności). Przyjąć jednakże należy, iż istotne ograniczenie prawa własności wymaga jasnego wykazania przez organ, iż przesłanki uzasadniające zastosowanie takiego środka istotnie wystąpiły. Na organie administracji spoczywa zatem obowiązek dochowania szczególnej staranności zarówno w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Sąd, uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W punkcie 2 orzeczono w oparciu o treść art. 152 powołanej ustawy.