IV SA/Wa 1796/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą uchylenia w trybie art. 161 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. uchylającej w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 1991 r. i orzekającej o wpisaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego O., zmiany w zakresie powierzchni oraz oznaczenia działek ew. nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta O: 1. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, 2. skorygował w dokumentach ewidencji gruntów m. O. błąd w obliczeniu powierzchni pierwotnej działki ew. nr [...] w ten sposób, że dotychczasową powierzchnię tej działki 163 m2 poprawił na 282 m2 oraz nadał jej nowy numer [...], 3. poprawił powierzchnię działki ew. nr [...] w ten sposób, że dotychczasową pow. 266 m2 zmienił na 147 m2 i działce tej nadał nowy numer [...]. Następnie organ wskazał, że art. 161 § 1 k. p. a. stanowi odstępstwo od podstawowej zasady, jaką jest stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych. Dla zastosowania tryby z art. 161 k. p. a. muszą być spełnione łącznie dwa warunki: - pojawienie się po wydaniu ostatecznej decyzji takich nowych okoliczności w stanie faktycznym sprawy, które w konfrontacji z treścią decyzji prowadzą do wniosku, że dalsze utrzymanie decyzji prowadzi do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, poważnym interesom gospodarki narodowej lub ważnym interesom Państwa, - nie ma innej możliwości przeciwstawienia się tym zagrożeniom. Zaznaczono, że przewidziana w art. 161 § 1 k. p. a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Mając powyższe na uwadze wskazano, że argumenty podnoszone przez wnioskodawców nie stanowią podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie art. 161 § 1 k. p. a., gdyż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nie stwarza realnego zagrożenia dla chronionych dóbr. Zagrożenie nie wynika ani z treści tej decyzji ani z jej wykonania. Zwrócono uwagę, iż ewidencja gruntów i budynków jest jedynie rejestrem publicznym obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczące stanów własnościowych dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych, których nie można zmieniać poprzez wprowadzanie samoistnych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Spory dotyczące przebiegu granic mogą być rozstrzygane w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie ewidencyjnym. Odnosząc się do kwestii nieodpłatnego rozporządzenia mieniem Skarbu Państwa (działka ew. nr [...]) zauważono, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie dowodzą, że działka ew. nr [...] należy do Skarbu Państwa. Nawet błędne zapisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące właściciela nie mogą doprowadzić do przeniesienia własności na podmioty wykazywane w operacie ewidencji gruntów i budynków, a ponadto nie mogą doprowadzić do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo spowodować poważnych szkód w gospodarce narodowej lub ważnych interesach państwowych. Powoływane przez wnioskodawców zagrożenia, mające uzasadniać uchylenie decyzji z 1991 r. wynikają głównie z działań faktycznych w żaden sposób nie związanych z treścią decyzji weryfikowanej w trybie art. 161 k. p. a. Nie można więc zdaniem organu zgodzić się z wnioskodawcami, iż wprowadzenie zmiany powierzchni działek decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. spowodowało zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego uzasadniające jej uchylenie w trybie art. 161 § 1 k. p. a. Skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r. wnieśli J. M. i A. M. zarzucając: 1. naruszenie art. 7 k. p. a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie wzięcie pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 2. naruszenie 156 k. p. a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy zaistniały ku temu przesłanki, 3. naruszenie art. 11 dekretu z 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, poprzez nienależyte dbanie przez organ władzy publicznej o mienie należące do Skarbu Państwa, a stanowiące mienie opuszczone w rozumieniu tego dekretu, 4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że: a) decyzja Wojewody [...] z 1991 r. nie ma wpływu na powstanie stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego, a także nie szkodzi interesom gospodarki narodowej i ważnym interesom Państwa, b) Wojewoda [...] przy wydawaniu decyzji z 1991 r. nie znając dokumentów świadczących o własności nieruchomości, w stosunku do których wydawał decyzję, nie naruszył interesu Skarbu Państwa rozporządzając nieodpłatnie państwowym mieniem na rzecz osoby prywatnej. Zaznaczono, że dokumenty potwierdzające własność Skarbu Państwa skarżący dołączyli do wniosku o wznowienie postępowania złożonego w dniu 12 lutego 2007 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. spowodowała, że w ewidencji gruntów wbrew stanowi prawnemu i faktycznemu na gruncie wpisano, że działka ew. nr [...] ma powierzchnię 282 m2 w miejsce pierwotnej wielkości 163 m2, a działka [...] ma powierzchnię 147 m2 w miejsce pierwotnej wielkości 200 m2. Skarżący nie zgodzili się z organem, który uznał, że działka ew. nr [...], służąca jako dojazd do działki nabytej przez J. M. i A. M. o numerze [...], nie była własnością Skarbu Państwa. W styczniu 2007 r. skarżący dotarli do dokumentów, z których w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że Skarb Państwa był i nadal jest właścicielem działki ew. nr [...], która w sposób bezprawny i z naruszeniem interesu skarżących w 1991 r. została w całości włączona do działki Z. B. Decyzja z 1991 r. wywołała szereg niekorzystnych konsekwencji zarówno dla skarżących, jak też dla Skarbu Państwa. Przede wszystkim skarżący zostali pozbawieni dojazdu z ich działki ew. nr [...] do drogi publicznej. Z uwagi na zachowany zabytkowy układ rynku w O. i usytuowanie chodnika znacznie wyżej od drogi na [...], nie ma możliwości żadnego dojazdu do ich posesji od rynku. Nie jest też możliwe wykonanie podjazdu z rynku do nieruchomości, ponieważ nie zgadza się na to konserwator zabytków. Wykonanie podjazdu zakłóciłoby zabytkowy układ [...] rynku. Poza tym ruch pojazdów na rynku jest ograniczony. Wszystkie posesje położone przy [...] mają dojazd od uliczek położonych z tyłu działek równolegle do rynku. Wszystkie działki położone są tak, że z jednej strony ogranicza je rynek, a z drugiej droga, położona równolegle do rynku. Działka skarżących od zawsze położona była pomiędzy rynkiem a ul. [...] i to od ul. [...] był do niej dojazd. Decyzja Wojewody [...] spowodowała, że działka skarżących została zmniejszona i pozbawiona dostępu do ulicy [...]. Brak dojazdu do działki utrudnia skarżącym życie i może być przyczyną tragedii, gdyż mogą być trudności w dojeździe karetki lub straży pożarnej. Do sprawy przedłożone zostało zaświadczenie Państwowej Straży Pożarnej, że każdy budynek mieszkalny musi posiadać odpowiedni dojazd dla służb ratunkowych na wypadek wystąpienia pożaru, czy klęski żywiołowej. W sytuacji nagłego, nieszczęśliwego zdarzenia nie ma możliwości podjęcia interwencji przez odpowiednie służby. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i stanowi konsekwencje decyzji Wojewody [...]. Z dokumentów wystawionych przez Urząd Miasta i Gminy w O. zdanie skarżących wynika, że ich dom wybudowany został zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym ujęto, że działka skarżących posiada dojazd do ulicy [...]. Działka ta (nr [...]) ujęta była w planie zagospodarowania przestrzennego jako działka budowlana posiadająca wszelkie kryteria działki budowlanej (m. in. dojazd do ul. [...]). Decyzja z 1991 r. o podziale tej działki była dokonana sprzecznie z prawem, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał możliwości dokonania podziału tej działki sprzecznie ze swoimi zapisami. Po podziale działka skarżących - wbrew zapisom w planie zagospodarowania przestrzennego - ze względu na brak dojazdu do ul. [...] straciła cechy działki budowlanej. Włączenie działki ew. nr [...] do działki sąsiedniej (nr [...]) miało w ocenie skarżących również taki skutek, że władający działką ew. nr [...] postawił na niej wysoki mur, który nie tylko odgradza skarżących od świata, ale też powoduje zatrzymywanie na ich działce wód opadowych. Woda pozbawiona naturalnego źródła odpływu w kierunku ulicy [...], stoi na posesji skarżących i przy każdym większym deszczu zalewa im piwnicę. Woda ta zalewa też stanowiącą zabytek architektury podziemną trasę turystyczną zlokalizowaną pod domem skarżących. Przygotowanie tej trasy do udostępnienia zwiedzającym było bardzo kosztowne i pracochłonne, a teraz efekt tych kosztownych i długotrwałych prac jest niszczony przez wodę, która nie ma gdzie odpływać z działki skarżących. Podziemna trasa turystyczna w O. jest zabytkiem na skalę ogólnopolską. Ochrona tego elementu dziedzictwa narodowego uzasadnia wszczęcie działań mających na celu jej ochronę, w tym naprawienia błędu wywołanego decyzją Wojewody [...]. Na nieprawidłowości te zwracał uwagę już w 2001 r. N. w K. opracowując kompleksowe zabezpieczenie starego miasta. Konserwator zabytków także zgłaszał zastrzeżenia, co do konieczności zapewnienia ochrony podziemnej trasy turystycznej położonej pod posesją skarżących. Ze względu na sytuację powodziową w niektórych rejonach województwa [...] nie można bagatelizować tej sprawy uwagi na poważne zagrożenie dla życia ludzkiego i mienia. Decyzja wojewody z 1991 r. spowodowała też poważną szkodę dla Skarbu Państwa w postaci utraty majątku (działka ew. nr [...]). Główny Geodeta Kraju w ocenie skarżących nie wziął pod uwagę dokumentów wskazujących na niezasadność decyzji wojewody z 1991 r. nieznanych wojewodzie w 1991 r., z których wynika, że działka ew. nr [...] należała do Skarbu Państwa, a decyzją wojewody została bezpłatnie oddana osobom trzecim. Cała działka ew. nr [...] o powierzchni 200 m2 była własnością obywatela polskiego narodowości żydowskiej B. R. Nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa przez zasiedzenie na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87). Ze względu na fakt, że na części tej działki znajdował się budynek, a na pozostałej toalety służące mieszkańcom O. w 1989 r. odpowiednie organy dokonały podziału tej działki na dwie nr [...] o powierzchni 147 m2 i [...] o powierzchni 53 m2, a następnie działka nr [...] została sprzedana przez Skarb Państwa skarżącym. Działka ew. nr [...] o powierzchni 53 m2 stanowiła dojazd do działki ew. nr [...] od ul. [...]. Kupując działkę ew. nr [...] skarżący zostali zapewnieni, że po likwidacji publicznych toalet także działka ew. nr [...] zostanie sprzedana na ich rzecz. Nie doszło do tego, a pozostałą części działki ew. nr [...] bezpodstawnie włączono do sąsiedniej działki ew. nr [...] należącej do Z. B., przez co jej działka zwiększyła się kosztem mienia publicznego. Fakt, że działka B. R. przejęta na rzecz Skarbu Państwa miała powierzchnię 200 m2 i granice od [...] do ulicy [...] wynika niewątpliwie z dokumentów, jakie skarżący odnaleźli w [...] sądzie w styczniu 2007r. Są to: - pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. z dnia 3 listopada 1958 r., w którym zaświadczono na podstawie wykazu nieruchomości miasta O. z lat 1940-1942, że B. R. był właścicielem nieruchomości położonej w O., składającej się z domu murowanego parterowego i około 200 m2 placu przy [...], obecnie [...] nr [...], - wniosek Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 27 marca 1958 r. kierowany do Sądu Powiatowego Wydział Zamiejscowy w O. o stwierdzenie zasiedzenia własności powyższej nieruchomości, - akt notarialny nr rep. [...] sporządzony w dniu [...] marca 1947 r. przed notariuszem B. S. w O., z którego wynika, że Z. B. zamieszkała w O. nabyła od I. G. syna I., który był prawnym pełnomocnikiem nieletniej M. G., która prawdopodobnie była jedyną spadkobierczynią swojej matki R. G., nieruchomość położoną w O. przy ul. [...], składającą się z jednej działki częściowo zabudowanej w następujących granicach: od północy ul. [...], od południa ul. [...], od wschodu uliczka łącząca ul. [...] z ul. [...] i od zachodu nieruchomość B. R. Wynika z tego, że od strony zachodniej przez całą długość działka nabyta przez Z. B., dzisiaj numer [...], graniczyła z działką oznaczoną numerem [...] po B. R., - zarys szkicu polowego sporządzony w 1946 r. przez geodetę R., który to szkic został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. Szkic ten został włączony do operatu pomiarowego miasta O. Ze szkicu tego wynika, że działki ew. nr [...] (obecnie nr [...]) po B. R. i nr [...] (obecnie [...]) stanowiącą własność Z. B. dzieli linia graniczna, która biegnie od ul. [...] do ul. [...]. Tych dokumentów nie znał Wojewoda [...] wydając decyzję w roku 1991 r. Z dokumentów tych wynika, że działka B. R., później działka nr [...], a następnie nr [...], miała 200 m2 i stanowiła prostokąt pomiędzy [...], a ul. [...] i na całej długości sąsiadowała z działką Z. B. Na podstawie tych dokumentów stwierdzić można, że decyzja Wojewody [...] bezprawnie rozporządziła bezpłatnie mieniem należącym do Skarbu Państwa na rzecz Z. B. Dodatkowo w ten sposób pozbawiono skarżących dojazdu do ul. [...]. Skarżący podnieśli, że działka od wschodu nr [...] (obecnie nr [...]) według ewidencji gruntów z 1940 r. należała do E. R., który zaginął w 1940 r. Zgodnie z dekretem z 1946 r. działka ta przeszła na własność Skarbu Państwa, co potwierdza prawomocne postanowienie sądu. Na mocy tego dekretu nieważne są wszelkie akty prawne i notarialne zdziałane sprzecznie z postanowieniami dekretu. Dlatego za nieważny uznać należy w.w. akt notarialny nr rep. [...], z którego wynika, że Z. B. nabyła nieruchomość położoną w O. przy ul. [.... Nawet ten bezprawnie sporządzony akt notarialny prawidłowo opisuje nieruchomość należącą do B. R., a sprzedaną skarżącym przez Skarb Państwa. Ponadto wskazano, że Skarb Państwa nie był stroną postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju została wydana w trybie art. 161 § 1 k. p. a. stanowiącym, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Przez "inny sposób" należy rozumieć przewidziane w przepisach k. p. a. przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych. Nie każda więc decyzja ostateczna może być zmieniona w trybie art. 161 § 1 k. p. a., lecz tylko taka, która nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów: art. 145 § 1 k. p. a. (wznowienie postępowania), art. 156 § 1 k. p. a. (stwierdzenie nieważności decyzji), przepisów szczególnych (art. 163 k. p. a.) czy art. 154 k. p. a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1997 r., III RN 52/96, OSNAPiUS 1997, nr 18, poz. 331). Organ może zatem uchylić lub zmienić decyzję ostateczną w trybie art. 161 § 1 k. p. a. wówczas, gdy decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w wyżej wskazanych przepisach. Przepis art. 161 § 1 k. p. a. ma więc zastosowanie wówczas, jeżeli poprzez wykorzystanie przewidzianych w k. p. a. instytucji prawnych zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych albo wznowienia postępowania nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Zarzut skarżących, że Skarb Państwa nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 16 lipca 1991 r. może być badany jedynie w postępowaniu o wznowienie postępowania, a ni w trybie art. 161 § 1 k. p. a. W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie organu, że nie występują przesłanki do zastosowania art. 161 § 1 k. p. a. Zastosowanie powyższego przepisu przez organ zasadniczo może nastąpić, gdy przesłanki w nim określone (zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego oraz poważne szkody dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa) wynikają z treści samej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1987 r., II SA 1553/86, opubl. w OSP 1988, z. 9, poz. 199). Przesłanki takie nie wynikają z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. Decyzją tą - po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta O. - wojewoda: 1. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, 2. skorygował w dokumentach ewidencji gruntów m. O. błąd w obliczeniu powierzchni pierwotnej działki ew. nr [...] w ten sposób, że dotychczasową powierzchnię tej działki 163 m2 poprawił na 282 m2 oraz nadał jej nowy numer [...], 3. poprawił powierzchnię działki ew. nr [...] w ten sposób, że dotychczasową pow. 266 m2 zmienił na 147 m2 i działce tej nadał nowy numer [...]. Przedmiotem decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. jest zmiana w ewidencji gruntów. Zmiana taka sama z siebie nie powoduje zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego ani poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Trafnie wskazał organ na charakter danych zawartych w ewidencji gruntów. Jest on wyłącznie informacyjny, deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, a zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Spory dotyczące przebiegu granic mogą być rozstrzygane w postępowaniu rozgraniczeniowym, a spory o własność - w postępowaniu przed sądem cywilnym. W aktach sprawy nie ma zaś dokumentów wskazujących na to, że działka ew. nr [...] należy do Skarbu Państwa. Ponadto, by organ mógł zastosować art. 161 § 1 k. p. a. przesłanki w nim określone (zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego oraz poważne szkody dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa) powinny być wykazane, nie można ich domniemywać. W związku z tym należy wskazać, że skarżący nie wykazali niemożności dojazdu do ich działki od strony [...]. Jeżeli chodzi o postawienie muru przez właściciela działki ew. nr [...] na granicy jego działki z działką skarżących i jej zalewaniem, które miałoby zagrażać podziemnej trasie turystycznej, to nie jest to wynik wydania decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. Natomiast już wyżej wskazano, że sama natura decyzji w przedmiocie wpisu w ewidencji gruntów nie może naruszyć interesu własnościowego Skarbu Państwa. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).