IV SA/Wa 1803/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu dnia 30 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości W dniu [...] kwietnia 2019r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta O. w 2019 r., której załącznikiem jest "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie miasta O. w 2019 r." Pismem z dnia 28 czerwca 2019r. Prokurator Okręgowy [...] w [...]wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta O. zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: art. 11 a ust. 5 w zw. z art. 11a ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2017.1840 t.j. z dnia 2017.10.04) w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak uregulowania w § 13 uchwały finansowania zadań opieki nad zwierzętami stosownie do zadań programu określonych w § 3 pkt 2 uchwały, w ten sposób nie wskazano w ogóle wysokości ani podziału środków finansowych przeznaczonych na cele programu, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego w zakresie wskazania środków finansowych na realizację programu i sposobu ich wydatkowania, art. 11 a ust.2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 11a ust. 2 w/w ustawy w zw. z z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak konkretnego wskazania w § 1 uchwały podmiotu prowadzącego schronisko dla zwierząt oraz w § 10 ust.1.1 uchwały zakładu leczniczego do całodobowej opieki weterynaryjnej zwierząt w przypadku zdarzeń losowych, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego w tym zakresie, art. 11a ust.2 pkt 6 i ust.4 w zw. z art.11a ust.2 w/w ustawy w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wskazanie w § 11 ust.2 uchwały, że usypianie ślepych miotów będzie dokonywane przez organizację pozarządową, podczas gdy regulacja art. 11 ust.4 ustawy daje możliwość powierzenia tego zadania jedynie schronisku dla zwierząt, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Mając na uwadze wskazane naruszenie prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U.2017.1369 t.j. z dnia 2017.07.13), prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W skardze szczegółowo zostały uzasadnione podnoszone zarzuty z odniesieniem się co do konkretnych zapisów tejże uchwały. Skarżący podniósł, że w ustawie o ochronie zwierząt ustawodawca wskazał zagadnienia, jakie powinny obligatoryjnie znaleźć się w uchwale określającej program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych zagadnień jest zamknięty. Dodatkowo ww. program winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Dlatego też, w ocenie skarżącego, radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt czy zakład leczniczy dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego i lekarza weterynarii. Ustalenie w Programie konkretnego podmiotu, zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Brak takich obligatoryjnych elementów musi przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt. Powyższa uchybienia zdaniem skarżącego stanowią istotne naruszenia prawa, które - zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. - obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub części albo do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył o jej uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: 1. art. 11 a ust. 5 w zw. z art. 11a ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2017.1840 t.j. z dnia 2017.10.04) w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak uregulowania w § 13 uchwały finansowania zadań opieki nad zwierzętami stosownie do zadań programu określonych w § 3 pkt 2 uchwały, w ten sposób nie wskazano w ogóle wysokości ani podziału środków finansowych przeznaczonych na cele programu, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego w zakresie wskazania środków finansowych na realizację programu i sposobu ich wydatkowania, 2. art. 11 a ust.2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 11a ust. 2 w/w ustawy w zw. z z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak konkretnego wskazania w § 1 uchwały podmiotu prowadzącego schronisko dla zwierząt oraz w § 10 ust.1.1 uchwały zakładu leczniczego do całodobowej opieki weterynaryjnej zwierząt w przypadku zdarzeń losowych, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego w tym zakresie, 3. art. 11a ust.2 pkt 6 i ust.4 w zw. z art.11a ust.2 w/w ustawy w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wskazanie w § 11 ust.2 uchwały, że usypianie ślepych miotów będzie dokonywane przez organizację pozarządową, podczas gdy regulacja art. 11 ust.4 ustawy daje możliwość powierzenia tego zadania jedynie schronisku dla zwierząt, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 1. Rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ust. 2 omawianego przepisu stanowi, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy niewywiązania się Rady Miasta O. z obowiązków wskazanych w pkt 1, 6 i 8 tj. dotyczących: - zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; - usypiania ślepych miotów; - zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie Sądu zarzuty są uzasadnione. Należało zgodzić się ze skarżącym, że analiza przepisów kontrolowanej uchwały wskazuje, że mają one pozorny charakter bowiem nie konkretyzują podmiotów mających zajmować się realizacją w/w obowiązków. Ma rację skarżący wskazując, że biorąc pod uwagę krótkim okres obowiązywania programu, należy zawrzeć w nim - szczegółowo i bezpośrednio - metody realizacji, bez potrzeby podejmowania kolejnych działań w tym celu. Regulamin powinien zawierać konkretne rozwiązania np. kto ( nazwa, adres) wykonuje te zadania. Nie można zaakceptować rozwiązania, zgodnie z którym zadania te będą realizowane przez podmioty wyłonione w przyszłości w drodze przetargu czy zaproszenia do oferty. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wypełnienie obowiązku ustawowego – wynikającego z art. 11a ust.2 pkt 1, 3, 4 i 8 ustawy o ochronie zwierząt uzależnione będzie od ewentualnego podpisania umowy z również nieokreślonym w tym planie schroniskiem, organizacją pozarządową oraz zakładem leczniczym. Art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawiera szczegółowe wyliczenie zadań, które powinny być objęte programem. Takie rozwiązanie nie pozostawia gminom swobody wyboru działań, które w ich ocenie byłyby wystarczające bądź też najważniejsze, obciąża je natomiast obowiązkiem uwzględnienia wszystkich określonych przez ustawodawcę elementów. W ocenie Sądu Rada Miasta O. w uchwale nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta O. w 2019 roku, nie uwzględniła wszystkich z określonych przez ustawodawcę elementów, co czyni zarzuty skargi zasadnymi. Sąd podziela także zarzut skargi, że w związku z regulacją art. 11a ust. 4 wskazującą, że usypianie ślepych miotów może być powierzone jedynie schronisku dla zwierząt, powierzenie w regulaminie tego zadania organizacji pozarządowej stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i jest sprzeczne z prawem. Zasadne są również zarzuty skargi dotyczące braku – wbrew wymogowi art. 11a ust.5 ustawy o ochronie zwierząt - przedstawienia w uchwale wysokości zabezpieczonych środków pieniężnych oraz ich podziału na poszczególne zadania przedstawione w uchwale. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019r. sygn. akt VIII SA/Wa 86/2019, że tylko powiazanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, ze nie jest fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań przyjętych w uchwale. Pominięcie któregokolwiek z zadań programu w regulacji odnoszącej się do jego finansowania lub niewłaściwe czy też niepełne określenie w programie winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Wyeliminowanie jej niezgodnych z prawem regulacji naruszyłoby integralność zaskarżonej uchwały, w związku z czym wniosek prokuratora o stwierdzenie nieważności aktu w całości należało uznać za zasadny. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd orzekł jak w sentencji.