IV SA/Wa 1804/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin,, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "W." W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "W." W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1804/06 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].07.2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...].03.2006 r. odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia "W" W. Postępowanie dotyczyło ustalenia na wniosek Firmy I. Sp. z o. o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego mieszkalnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz części działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w W. Podstawą odmowy dopuszczenia był fakt nieprzedstawienia dokumentu uprawniającego Stowarzyszenie do występowania w imieniu właścicieli nieruchomości bezpośrednio przylegających do działek, na których planuje się tę inwestycję. Nadto wskazano, iż nie stanowi ona inwestycji celu publicznego, ani obszaru przestrzeni publicznej. Prezydent miasta W. zauważył także, iż przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) nie przewidują uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z organizacjami społecznymi zwłaszcza, gdy nie wykażą aby przemawiał za tym interes społeczny. Do zażalenia Stowarzyszenie dołączyło pełnomocnictwa udzielone mu przez kilku właścicieli nieruchomości bezpośrednio przylegających do działek, na których ma powstać zamierzona inwestycja. Organ odwoławczy podzielił argumentację Prezydenta miasta W. i utrzymując w mocy kwestionowane postanowienie stwierdził, że owe pełnomocnictwa zostały udzielone Stowarzyszeniu dopiero po wydaniu postanowienia nr [...] z dnia [...].03.2006 r., odmawiającego dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony (w dniu [...].03.2006 r.), a zamierzone przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że celami statutowymi, na które powołało się Stowarzyszenie była ochrona, reprezentowanie i obrona interesów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości w osiedlu J.oraz współdziałanie z właściwymi organami administracji publicznej w zakresie opiniowania decyzji o warunkach zagospodarowania przestrzennego. Jednakże drugi wymóg stanowiła zgodność żądania Stowarzyszenia - dopuszczenia go do udziału w postępowaniu - z interesem społecznym. Spełnienie tego warunku dopuszczenia nie zostało wykazane, a udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu nie jest obojętny dla stron prezentujących w tym procesie inwestycyjnym sporne interesy. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, iż Stowarzyszenie, zgodnie z art. 31 § 5 Kpa, może za zgodą organu administracyjnego przedstawić mu swój pogląd, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu organu statutowego. Stowarzyszenie "W." W. tak w zażaleniu, jak i skardze do Sądu Administracyjnego wskazało, iż interesu społecznego dla swych działań upatruje w przeciwdziałaniu zakusom inwestorów, którzy na terenie osiedla domów jednorodzinnych chcą wybudować budynek wielorodzinny o parametrach, cechach i funkcji sprzecznej z istniejąca zabudową naruszając zasadę dobrego sąsiedztwa. Takie zamierzenia nie mogą być obojętne organizacji powołanej do przeciwstawiania się tego rodzaju działaniom. Tylko poprzez obecność w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy na tym terenie Stowarzyszenie widzi swój realny wpływ na przyszłe kształtowanie się przestrzeni osiedla, które jest jednym z celów statutowych organizacji i należy do kategorii interesu społecznego. W przekonaniu Stowarzyszenia dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym jedynie poszerza liczbę uczestników tego postępowania, nie stawia go w sytuacji uprzywilejowanej względem innych uczestników tego postępowania, a organom administracji publicznej pozwala na zebranie istotnych informacji i opinii na temat projektowanej inwestycji. W ocenie Stowarzyszenia organy obu instancji nie rozważyły wnikliwie argumentacji przemawiającej za dopuszczeniem go do udziału w przedmiotowym postępowaniu, nie przeanalizowały tak postanowień jego statutu w aspekcie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, jak i kwestii interesu społecznego, który przemawia za udziałem Stowarzyszenia w tym postępowaniu. Statutowe działania Stowarzyszenia z zakresu "ładu przestrzennego" ze swej istoty koncentrują się na sprawach zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na kształtowanie się przestrzeni w tej części osiedla. Do realizacji przewidziany jest bowiem budynek mieszkalny wielorodzinny o parametrach znacznie przekraczających gabaryty budynków położonych w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Jego realizacja może doprowadzić do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, a tym samym zakłócić ład przestrzenny osiedla. Stąd wyrażenie opinii Stowarzyszenia w tej kwestii leży w interesie społecznym mieszkańców osiedla, których Stowarzyszenie reprezentuje. Dopuszczenie realizacji takiej inwestycji może rodzić późniejsze konflikty społeczne. Niedopuszczenie Stowarzyszenia rodzi w jego przekonaniu wrażenie uprzywilejowania inwestora, prowadząc do naruszenia art. 7 Kpa. Takie ograniczenie działalności Stowarzyszenia prowadzi w efekcie do naruszenia art. 12 Konstytucji RP, zapewniającego wolność działania i tworzenia m. in. stowarzyszeń. Także jest przejawem naruszenia art. 63 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7.04.1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - dający prawo stowarzyszeniom wypowiadania się w sprawach publicznych. W zażaleniu kwestionując dopuszczalność realizacji zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego na tym terenie Stowarzyszenie dodatkowo podniosło, iż jest ono sprzeczne z ustaleniami Wieloletniego Planu Inwestycyjnego miasta na lata 2005-2009 w zakresie planów zagospodarowania przestrzennego terenu G. oraz z projektem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W., dotyczącym struktury funkcjonalnej na terenie Dzielnicy B., wg której owe działki przewidziane pod to zainwestowanie znajdują się w obszarze zieleni rekreacyjnej. Jednocześnie Stowarzyszenie załączyło szereg postanowień dopuszczających go w uprzednich latach do udziału w toczących się postępowaniach inwestycyjnych na terenie B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].07.2006 r. naruszyło przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 31 § 1 pkt 2 Kpa stanowi, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (już toczącym się), jeżeli jest to uzasadnione : - celami statutowymi tej organizacji J_ - gdy przemawia za tym interes społeczny. Użycie przez ustawodawcę łącznika "i" oznacza, że oba te warunki mają być spełnione łącznie. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły wnikliwie, czy oba te warunki zostały spełnione. Z § 11 pkt 1 statutu Stowarzyszenia "W." W.wynika, iż z jednym z jego celów jest - organizowanie i wspieranie wszelkich przedsięwzięć i działań zmierzających do ochrony dotychczasowego kształtu ładu przestrzennego osiedla domów jednorodzinnych J. Tak sformułowany cel działania Stowarzyszenia niezależnie od pozostałych, zawartych w statucie pozwala mu na wnioskowanie o dopuszczenie do udziału w postępowaniach inwestycyjnych, prowadzonych w celu ustalenia warunków zabudowy dla zamierzeń budowlanych na terenie B. Co się natomiast tyczy interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w takim postępowaniu, a więc drugiego z wymogów, to z administracyjnych akt sprawy wynika, że realizacja tego zamierzenia spotkała się ze znaczną dezaprobatą społeczną mieszkańców osiedla. Ta okoliczność została pominięta w szczególności przez organ odwoławczy. Na brak aprobaty społecznej dla zamierzonej inwestycji wskazuje protest z dnia 20.03.2006 r. właścicieli, użytkowników wieczystych oraz mieszkańców nieruchomości położonych w sąsiedztwie G. W proteście tym wspierają działania Stowarzyszenia na rzecz niedopuszczenia do realizacji zamierzonej inwestycji zaznaczając, iż na tym obszarze przeważa zabudowa jednorodzinna i tak powinno pozostać. W ich ocenie wzniesienie budynku wielorodzinnego o parametrach, cechach i funkcji sprzecznej z istniejąca zabudową naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa. Następnie część z tych osób upoważniła Stowarzyszenie do reprezentowania ich interesów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla tego zamierzenia. Fakt, iż postępowanie dotyczyło postanowienia nie zwalniał Prezydenta miasta W. z obowiązku stosowania zasad ogólnych Kpa, w tym wynikającej z art. 7 zasady prawdy obiektywnej. Miał on też zgodnie z art. 77 § 1 Kpa obowiązek zebrania z urzędu i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Jeśli zatem Prezydent miasta W. uważał, iż nie został wykazany we wniosku interes społeczny i widział konieczność wykazania przez Stowarzyszenie, iż reprezentuje interesy osób, którym służy przymiot strony tego postępowania, winien uprzednio przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu żądać stosownego uzupełnienia wniosku o takie upoważnienia. Z tego względu argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie jest chybiona. Nie można bowiem Stowarzyszeniu czynić zarzutu, iż zbyt późno przedstawiło owe upoważnienia. W szczególności zatem na organach obu instancji spoczywał obowiązek wnikliwej oceny przesłanki interesu społecznego, przy czym obowiązek ten dotyczył także organu odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wywiedzioną z art. 15 Kpa. Niewątpliwie należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż właśnie obecność w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy na przedmiotowym obszarze stworzy jej realny wpływ na przyszłe kształtowanie się przestrzeni osiedla (ładu przestrzennego), który jest jednym z celów statutowych tej organizacji. Dbałość mieszkańców osiedla domów jednorodzinnych o zachowanie tego obszaru w dotychczasowym zainwestowaniu i ich przekonanie, że dopuszczenie tam zabudowy wielorodzinnej z garażami podziemnymi naruszy ów istniejący ład przestrzenny, stanowiły przesłankę do dopuszczenia Stowarzyszenia, które chcą aby reprezentowało ich interesy, do udziału na prawach strony w tym postępowaniu z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W tym należy upatrywać owego interesu społecznego, przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu inwestycyjnym. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że poparcia Stowarzyszeniu nie musieli udzielać tylko właściciele i użytkownicy działek bezpośrednio graniczących z terenem przeznaczonym pod zainwestowanie. Występując w sprawach tego rodzaju reprezentuje ono interesy osób zamieszkujących na terenie danego osiedla, legitymujących się tytułem do nieruchomości. Pojęcie ładu przestrzennego odnosi się bowiem do szerszych przestrzeni urbanistycznych, a nie tylko działek sąsiadujących z zamierzoną inwestycją. Samo dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zamierzonej inwestycji nie stawia go w żadnym razie w sytuacji uprzywilejowanej względem innych uczestników tego postępowania. Dopiero postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji będzie musiało rozstrzygnąć, czy realizacja planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego może naruszyć zasadę dobrego sąsiedztwa, a tym samym czy zakłóci istniejący ład przestrzenny osiedla. W tym stanie rzeczy postępowanie administracyjne w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu inwestycyjnym Stowarzyszenia przeprowadzono z naruszeniem art. 7 oraz 77 Kpa. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj nymi. W ponownie toczącym się postępowaniu Prezydent miasta W. uwzględni okoliczności wskazane w uzasadnieniu orzeczenia i ponownie dokona oceny, czy za dopuszczeniem Stowarzyszenia przemawia interes społeczny.