IV SA/Wa 1805/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejściu nieruchomości na własność Państwa uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 roku nr [...] Sygnatura akt IVSA\Wa 1805\06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji - orzeczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 1965 r. w sprawie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonych w K. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 10 782 m2 wydanego w oparciu o art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym w zw. art. 17 pkt. 2 lit. b tejże ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sporne parcele stanowią cześć nieruchomości o ogólnej powierzchni 1, 6879 ha, która w czasie wojny zajęta była przez władze okupacyjne a w 1965 r. przejęta była na własność Państwa kwestionowanym orzeczeniem. Po wyzwoleniu - w 1945r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana na rzecz wojska polskiego na potrzeby [...]. Do dnia dzisiejszego nieruchomość pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych tj. Wojskowego Zarządu Kwaterunkowego, Wojskowego Regionalnego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego i obecnie Rejonowego Zarządu Infrastruktury. Stanowi ona część wojskowego kompleksu biurowo- magazynowego niezbędnego na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Powyższy stan faktyczny wypełnia przesłanki określone w art. 17 pkt. 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, który ma zastosowanie do mienia, którym władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. i które pozostaje w faktycznym władaniu państwowym jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Przedmiotowe działki przed w\w datą jak również w dniu wejścia w życie powołanej ustawy znajdowały się w posiadaniu w\w jednostek resortu obrony narodowej, które sprawowały nad tymi działkami faktyczne władztwo bez prawem przewidzianego dokumentu. Nie zdołano również ustalić, aby do czasu wydania negowanej decyzji z [...] listopada 1965 r. stwierdzającej jedynie nastąpienie okoliczności faktycznych byli właściciele podejmowali działania zmierzające do odzyskania tych działek. Na skutek wniesionej przez T. R. skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie IVSA 4866\03 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2003r. W uzasadnieniu wskazał, że w\w decyzja została wydana bez dokonania wyczerpujących ustaleń i oceny zgromadzonego materiału dowodowego z naruszeniem przepisu art. 7, 77§1 i 107 §3 kpa. Sąd stwierdził, że nie jest wystarczające stwierdzenie samego faktycznego władania państwowych jednostek organizacyjnych gdyż to władanie zrelatywizowane jest do "tytułu prawnego" i musi mieć w ściśle określonym tytule prawnym swe źródło. Przez "tytuł prawny" należy rozumieć podpadanie przedsiębiorstwa lub mienia pod zakres wskazanych przez ustawodawcę norm, mimo braku wydania we wcześniejszym zakresie orzeczenia o ich zastosowaniu przez właściwe organy (gdyby takie orzeczenie było wydane wchodziłyby w rachubę przepisy art. 2 lub 17 pkt. 1 omawianej ustawy a nie jej art. 17 pkt. 2). Objęte postępowaniem nadzorczym orzeczenie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 1965 r. nie wskazuje na jakikolwiek związek faktycznego władania z uregulowaniami wymienionymi w art. 1 czy 17 ust. 1 ustawy z 25 lutego 1958 r. co stanowi już wystarczający powód do jego zdyskredytowania jako obciążonego wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156§1 pkt. 2 kpa. Organ w zaskarżonej decyzji również nie wykazał w sposób niewątpliwy, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w związku z tymi uregulowaniami. Rozpoznając ponownie sprawę - decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 1965 r. o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonych w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jako bezsporne uznano ustalenia dotyczące stanu faktycznego nieruchomości. Nie budzi wątpliwości fakt, że zarówno w dniu [...] grudnia 1954 r. jak również w dniu wejścia w życie w\w ustawy ( z 1958 r.) nieruchomość znajdowała się we władaniu wojska. Najwcześniejszą datą wymienioną w zebranym w sprawie materiale dowodowym potwierdzająca powyższe władanie jest dzień [...] października 1945r. Z materiału tego wynika również, że cała nieruchomość o powierzchni 16879 m2 w czasie wojny zajęta była przez okupanta, który w 1942 r. wybudował na niej 8 baraków, z których 4 w całości oraz 1 w części zlokalizowane są na działkach będących przedmiotem roszczeń. Na nieruchomości przy ul. [...] kwaterowały pododdziały [...]. W listopadzie 1946r. sporna nieruchomość weszła w skład kompleksu [...]. Protokołem z dnia [...].01.1954 r. kompleks ten został przekazany na potrzeby Wojskowego Magazynu Mundurowego. W chwili podjęcia kwestionowanego orzeczenia tj. [...] listopada 1965 r. nieruchomość była we władaniu Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego w K. Władanie wojska omawianą nieruchomością trwa nieprzerwanie do dnia dzisiejszego a obecnym jego zarządcą jest Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. Powyższy stan faktyczny wskazuje na faktyczne władanie sporną nieruchomością tj. faktyczne władztwo sprawowane nad nią przez państwowe jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 17 pkt. 2 lit. b ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zgodnie bowiem z postanowieniami tego artykułu powołanym jako podstawa prawna kwestionowanego orzeczenia przepis ten dotyczył również innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r., a które pozostawały w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ponadto, mimo że sporna nieruchomość mogła podpadać pod przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz.U. nr 13, poz. 87 ze zm.), jako że właściciele utracili jej posiadanie w związku z II wojną światową a następnie posiadania tego nie odzyskali (w zebranej dokumentacji sprawy nie stwierdzono żadnych dowodów na objęcie spornej nieruchomości przez organy likwidacyjne, które utworzone zostały dla zabezpieczenia majątków opuszczonych i poniemieckich ani też dokumentów potwierdzających ubieganie się współwłaścicieli o zwrot tej nieruchomości w obowiązujących wówczas prawem terminach). Roszczenia do przedmiotowej nieruchomości zostały zgłoszone dopiero w 2003 r. Jednocześnie organ stwierdził, że wojsko objęło nieruchomość w faktyczne władanie nie dlatego, że było to mienie opuszczone. Zważyć bowiem należy, że lokalizacja nieruchomości jak również jej charakter i sposób zagospodarowania tj. położenie w sąsiedztwie stacji kolejowej oraz znajdująca się na niej bocznica kolejowa a także wykorzystanie po wyzwoleniu znajdujących się na niej budynków na potrzeby wojskowego magazynu żywnościowego wskazują, że nieruchomość miała szczególne znaczenie dla obronności i bezpieczeństwa Państwa co uzasadniało jej przejęcie na własność Państwa. Nie sprzeciwiały się temu przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, które - jak wynika z treści jego art. 3 - nie wyłączały przejścia lub przejęcia takiego mienia na własność Państwa na podstawie innych przepisów aniżeli wymieniony dekret. W związku z powyższym organ uznał, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1965r. T. R. złożył skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2006r. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 17 pkt. 2 lit.b cyt. wyżej ustawy i wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie została objęta żadnym z dwóch rodzajów zarządu to jest ani w trybie dekretu z dnia 16.12.1918 r. ani na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 1047 r. o planowanej gospodarce energetycznej. Natomiast stwierdzenie zgodności z prawem orzeczenia z dnia [...].11.1965 r. wymagało uprzedniego ustalenia tej kwestii. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej także P.p.s.a.) wskazuje, że sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. z choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie takie jest jednym z postępowań nadzwyczajnych dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. Jest to odrębne postępowanie, które toczy się na podstawie art. 157 kpa. Zgodnie z wyrażoną w art. 10 kpa zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek ustalić krąg osób posiadających przymiot strony w każdym postępowaniu, z tym że krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu nieważnościowym może być inny niż w postępowaniu zwykłym. W dacie wydania decyzji o przejęciu majątku objętego niniejszym postępowaniem właścicielami nieruchomości byli: Z. W., E. B., M. K. i A. G.. Jak wynika ze znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego odpisów postanowień o stwierdzenie nabycia spadku po Z. W. z dnia [...] czerwca 1981 r. oraz [...] lutego 1998 r. spadek po zmarłej nabyła m.in. K. J. W konsekwencji zatem posiada ona interes prawny w niniejszej sprawie i powinna brać w nim udział (oczywiście pod warunkiem, iż posiada zdolność sądową). Osoba ta nie brała udziału w postępowaniu na żadnym jego etapie. Takie naruszenie przepisów postępowania - art. 10 kpa - w sytuacji gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi jedną z przesłanek wznowieniowych wymienioną w art. 145§1 pkt. 4 kpa. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 §1 pkt. 1 lit. b ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że stwierdzenie przez sąd wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkować powinno uwzględnieniem skargi niezależnie od tego czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy, (tak m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 2002 r. [...], w którym Sąd ten stwierdził, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 KPA wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA następuje tylko na żądanie strony. Wprawdzie orzeczenie to zostało wydane w okresie obowiązania ustawy o Naczelnym Sadzie Administracyjnym jednakże biorąc pod uwagę, że treść przepisu art. 22 ust. 2 pkt. 2 ustawy o NSA jest tożsama z przepisem art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a. - może mieć zastosowanie również w niniejszej sprawie. A zatem stwierdzenie przez Sąd jedynie tego naruszenia prawa musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2005r. Dodatkowo wskazać należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r. uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2003 r. oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd dokonał wykładni art. 17 pkt. 2 lit. b. wskazując, że przejęcie mienia na podstawie tego przepisu mogło mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy państwowa jednostka organizacyjna władała mieniem na podstawie innego tytułu prawnego niż dekret z dnia 16.12.1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego lub z dnia 4 lipca 1947 r. o planowanej gospodarce energetycznej. Przez ten "inny tytuł prawny" należy rozumieć podpadanie przedsiębiorstwa lub mienia pod zakres wskazanych przez ustawodawcę norm mimo braku wydania we wcześniejszym okresie orzeczenia o ich zastosowaniu przez właściwe organy (gdyby takie orzeczenie było wydane wchodziłyby w rachubę przepisy art. 2 lub 17 pkt. 1 a nie pkt 2 art. 17). Jednocześnie Sąd podniósł, że objęte postępowaniem nadzorczym orzeczenie nie wskazuje na jakikolwiek związek faktycznego władania z uregulowaniami wymienionymi w art. 1 czy 17 co stanowi już wystarczający powód do jego zdyskredytowania jako obciążonego wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156§1 pkt. 2 kpa. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. A zatem organ administracyjny rozpoznając ponownie sprawę ( a następnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę) był związany stanowiskiem przedstawionym przez Sąd w w\w wyroku. Postępowanie nadzorcze ma na celu zbadanie czy kontrolowane orzeczenie jest dotknięte wadą wskazaną w art. 156§1 kpa i żadne inne okoliczności nie mogą być przedmiotem badania przez organ. W szczególności postępowanie to nie ma na celu ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Natomiast co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przyjmuje się - i jest to ugruntowane stanowisko reprezentowane zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowo administracyjnym-, że przesłanka ta jest spełniona wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organ przyjmując, że ustalony stan faktyczny odpowiada dyspozycji powołanego przepisu art. 17pkt. 2 w\w ustawy z 1958r. przyjął, że nieruchomość po wyzwoleniu była wykorzystana na potrzeby wojskowego magazynu żywnościowego co wskazuje, iż miała ona znaczenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa. W tej sytuacji wymagają podkreślenia 2 okoliczności: po pierwsze- z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że organ nadzorczy przeprowadził na nowo całe postępowanie wyjaśniające zamiast organu orzekającego w trybie zwykłym Uzasadnienie kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia w żaden sposób nie odnosi się do tych wszystkich ustaleń w szczególności czy istniały warunki o objęcia nieruchomości przymusowym zarządem państwowym co stanowiło niezbędną przesłankę zastosowania art. 17pkt. 2 omaw. ustawy. Po drugie natomiast - art. 1 pkt. 3 dekretu z 16.12.1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego wskazywał, że zarządem państwowym mogą być objęte posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa, Organ w żaden sposób nie wykazał, że nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa - oprócz tego, że znajdowały się na niej magazyny, które zostały przez Wojsko zaadaptowane na magazyny żywnościowe była niezbędna z punktu widzenia interesów Państwa. Zgodnie przyjętym orzecznictwem oceniając prawidłowość przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa należy zwrócić uwagę na dwa elementy przepisu art. 1 ust. 3 dekretu z 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Po pierwsze, zwrot "mogą być objęte" oznaczał, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego ani nie wynikał on z mocy prawa, lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem. Po drugie, przepis ten mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie państwa. Głównym wyznacznikiem było więc istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa (tak orzeczenie NSA z dnia 1.12.1999r. IV SA 1126/98 LEX nr 48638). Przejęcie przedmiotowej nieruchomości jedynie z tego względu, że wybudowane przez okupanta magazyny zostały przeznaczone na magazyny żywnościowe dla wojska nie można uznać za działanie w interesie państwa. Powyższe rozważania nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy gdy weźmie się pod uwagę, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lutego 2005r. WSA wyraźnie wskazał, że nie wskazanie na jakikolwiek związek faktycznego władania z uregulowaniami wymienionymi w art. 1 czy 17 pkt. 1 ustawy z 25.02.1958r. w orzeczeniu z dnia [...].11.1965 r. dyskredytuje je jako obciążonego wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156§1 pkt. 2 kpa. Powyższe stwierdzenie Sądu uszło uwadze organ administracji orzekającego ponownie w niniejszej sprawie. Reasumując, zaskarżona decyzja-oprócz naruszenia prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania ( wymienione na wstępie niniejszych rozważań) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 153 ustawy P.p.s.a. co miało wpływ na wynik spawy i co dodatkowo skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jako wadliwego. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali prawidłowo krąg osób posiadających interes prawny w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa a następnie rozstrzygnie ponownie sprawę biorąc pod uwagę wskazania wyrażone w wyroku z dnia 4.2.2005r. Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji.