IV SA/Wa 1806/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Polskiego Klubu [...] z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Polskiego Klubu [...] utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493, ze zm.) w związku ze zgłoszeniem Polskiego Klubu [...] szkody w środowisku, polegającej na "niszczeniu siedlisk gatunków roślin chronionych poprzez dokonywanie przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. zwózki drewna ciężkimi pojazdami poruszającymi się stokiem Doliny C. nieprzystosowaną do tego drogą gminną oraz poza tą drogą". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że pismem z dnia [...] lipca 2007 r. Polski Klub [...] zgłosił Wojewodzie [...] wystąpienie szkody w środowisku na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, polegającej na niszczeniu stoków Doliny C. w rejonie wsi G., gmina S., poprzez dokonywanie bez dokumentacji prac ziemnych określanych jako "remont drogi gminnej" oraz zwózki drewna dokonanej przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. ciężkimi pojazdami poruszającymi się stokiem doliny nieprzystosowaną do tego drogą gminną oraz poza tą drogą oraz wykonywaniu przez W. C. działań polegających na "bezprawnej" przebudowie dróg w Dolinie C. Wnioskodawca wskazał, że dzień [...] maja 2007 r. jest dniem, w którym została wykonana dokumentacja fotograficzna i jest to dzień wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Wskazano również, że prace związane z eksploatacją lasu są długotrwałe i w dniu [...] maja 2007 r. były już w toku. Działania W. C. były przypuszczalnie prowadzone przed dniem [...] kwietnia 2007 r., natomiast Nadleśnictwo L. najprawdopodobniej dokonywało zniszczeń zarówno przed datą [...] kwietnia 2007 r. jak i po niej. Wojewoda [...] dnia [...] października 2007 r. wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia szkody w środowisku polegającej na niszczeniu stoków Doliny C. w rejonie wsi G. poprzez dokonywanie prac ziemnych określonych jako "remont drogi gminnej" bez wymaganej dokumentacji, niszczeniu siedlisk gatunków roślin chronionych poprzez dokonywanie przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. zwózki drewna ciężkimi pojazdami poruszającymi się stokiem doliny C. nieprzystosowaną do tego drogą gminną oraz poza tą drogą, oraz wykonywaniu przez W. C. działań polegających na "bezprawnej" przebudowie dróg w Dolinie C. Rozpatrując zażalenie Polskiego Klubu [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. zalecając jednocześnie zwrócenie uwagi w sprawie na strony postępowania oraz daty wystąpienia szkody, a także rozdzielenie spraw dotyczących zgłoszenia szkody spowodowanej przebudową drogi od szkody powstałej w związku ze zwózką drewna. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wydał w dniu [...] maja 2011 r. wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Rozpatrując zażalenie Polskiego Klubu [...] organ drugiej instancji utrzymał w mocy powołane postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. wskazując, że przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, jak również spowodowanych przez inną działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Istotną kwestią było zatem ustalenie czy działania, których wykonywanie doprowadziło, według zgłaszających, do szkody w środowisku były działaniami prowadzonymi przez podmiot korzystający ze środowiska, gdyż ich zakres mógł wykraczać poza działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku określoną w art. 3 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Nadleśnictwo L. wypełnia definicję podmiotu korzystającego ze środowiska zawartą w art. 6 pkt 9 lit. b ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Jednakże zmian na terenie działki nr ew. [...] w G. dokonano w trakcie prowadzonych prac ziemnych w 2005 r., co zostało potwierdzone przez Prokuraturę Rejonową P. w części uzasadnienia do postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r. sygn. akt. [...] o umorzeniu śledztwa w sprawie zniszczenia w 2005 r. w G. w rejonie rzeki C. roślin objętych ochroną gatunkową poprzez wykonanie na tym terenie drogi, powodując istotną szkodę. W związku z tym, przedmiotowa zwózka drewna dokonana przez Nadleśnictwo L., mimo iż miała miejsce zarówno przed, jak i po [...] kwietnia 2007 r. odbywała się po drodze na działce o nr [...] w G., na której już wcześniej dokonano zmian. Jednocześnie z przekazanych przez Nadleśnictwo L. danych dotyczących rozchodów magazynowych można wywieść, iż 80% masy drewna pozyskanego z oddziału [...] w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. zostało wydane odbiorcom przed [...] kwietnia 2007 r. stąd i proces jego transportu musiał mieć miejsce przed tą datą. Gdyby zwózka drewna pogłębiła zmiany dokonane na przedmiotowej działce pracami ziemnymi wykonanymi w 2005 r. to fakt ten należałoby przypisać do terminu występującego przed datą wejścia w życie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie z uwagi na proporcję przewiezionej do tego czasu masy drewna. Sam fakt zmian występujących na działce o nr ew. [...] w G., nie przesądza jeszcze o zaistnieniu szkody w środowisku. Na podstawie art. 6 pkt 11 lit a ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Natomiast art. 6 pkt 10 powołanej ustawy definiuje stan początkowy jako stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowaną na podstawie dostępnych informacji. Organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko RDOŚ w P. dotyczące danych odnośnie roślinności "otrzymanych od R. G.", przekazanych przez Polski Klub [...] przy piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., jako niewystarczającego dowodu na to, iż gatunki tych roślin, rosły w momencie powstania zmian w miejscach, które zgłaszający przedstawił na załączonych do zgłoszenia szkody w środowisku fotografiach. Stanowisko to zostało poparte ustaleniami Prokuratury Rejonowej P. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r. o umorzeniu śledztwa w sprawie zniszczenia w 2005 r. w G. w rejonie rzeki C. roślin objętych ochroną gatunkową wskazano, że wiedzę o występowaniu roślin wymienionych w zgłoszeniu wystąpienia szkody oparto na publikacji książkowej pracowników Wydziału Biologii [...] w P. W 2004 r. w rejonie rzeki C. prowadzone były badania, w toku których stwierdzono występowanie w tym rejonie gatunków roślin objętych ochroną, co potwierdził w swoich zeznaniach pracownik Wydziału Biologii [...] w P., R. G., zeznając jednocześnie, że część z tych roślin występowała najprawdopodobniej na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...]. W związku z tym nie można było potwierdzić bezsprzecznie występowania na terenie działki o nr ew. [...] w G. przedmiotowych gatunków roślin, a tym samym ustalić stanu początkowego koniecznego do oceny zaistnienia negatywnej mierzalnej zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, tj. przesądzenia o zaistnieniu szkody w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Tym samym zarzut Polskiego Klubu [...] zawarty w zażaleniu z dnia [...] czerwca 2011 r. dotyczący naruszenia art. 77 Kpa w związku z nierozpatrzeniem materiału dowodowego w postaci "danych dotyczących roślinności otrzymanych od R. G." należy uznać za nieuzasadniony. Pozostałe zarzuty zażalenia nie dotyczą sprawy "niszczenia siedlisk gatunków roślin chronionych poprzez dokonywanie przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. zwózki drewna ciężkimi pojazdami poruszającymi się stokiem Doliny C. nieprzystosowaną do tego drogą gminną oraz poza tą drogą". Tym samym wykraczają poza zakres postępowania administracyjnego rozstrzygniętego postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] maja 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. Polski Klub [...] wskazał, że postępowaniem należy objąć całość działalności Nadleśnictwa w związku z eksploatacją drewna z oddziału [...], która powinna być prowadzona na podstawie Planu Urządzania Lasu, to znaczy należy za szkodę w środowisku uznać także negatywne skutki, jakie eksploatacja drewna spowodowała występującym w oddziale [...] chronionym siedlisku leśnym o znaczeniu priorytetowym dla Wspólnoty (łęgu), co jest zgodne z art. 6.11 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Obowiązkiem organów obu instancji było wzięcie pod uwagę wszystkich związków przyczynowo-skutkowych, które doprowadziły do szkody w środowisku i wzięcie pod uwagę także tych działań podmiotu korzystającego ze środowiska, które pośrednio spowodowały szkodę, a które wynikały z wad Planu Urządzania Lasu. Nie byłoby szkody w środowisku, gdyby zawczasu zabezpieczono bezpieczną dla środowiska drogę zwózki drewna. Podmiot korzystający ze środowiska powinien zawczasu uzgodnić odpowiednie korekty w Planie Urządzania Lasu, który jako decyzja administracyjna, za zgodą stron może być zmieniony. W przypadku stwierdzenia braku możliwości zwózki drewna, powinien odstąpić od eksploatacji oddziału [...]. Nie miałaby wtedy znaczenia druga wada Planu Urządzania Lasu, to znaczy niedostosowanie sposobu rębni, zrywki drewna i zalesienia zrębu do wymogów, które byłyby bezpieczne dla chronionego siedliska leśnego i nie spowodowałaby szkody, polegającej na utracie dużej części związanej z tym siedliskiem różnorodności biologicznej. Gospodarka niezgodna z zasadami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej jest niezgodna także z art. 33.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który zabrania podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. W postępowaniu nie wzięto pod uwagę rozwiązań alternatywnych w sposobie gospodarowania w oddziale [...]. Szkoda w środowisku będąca przedmiotem niniejszego postępowania wynika właśnie z niezastosowania rozwiązań alternatywnych - które istnieją - i realizowania przez podmiot korzystający ze środowiska przestarzałych metod gospodarczych, które spowodowały wystąpienie skutków, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku. Zmiany w chronionych siedliskach są negatywne, znaczące, mierzalne i dają się ocenić w stosunku do stany początkowego. Organ odwoławczy niesłusznie na str. 6 zaskarżonej decyzji, odnosząc się do dowodu jakim są wyniki badań R. G. stwierdził "nie można było potwierdzić bezsprzecznie występowania na terenie działki (....) przedmiotowych gatunków roślin, a tym samym ustalić stanu początkowego". Organy ochrony środowiska zobowiązane są stosować zasadę ostrożności (przezorności). Szczególnie zasada ta musi być stosowana w odniesieniu do obszarów Natura 2000 oraz gatunków i siedlisk chronionych na podstawie Dyrektywy Siedliskowej. W toku wcześniejszego postępowania sprawa była badana przez Prokuraturę w P. Organ odwoławczy niesłusznie stosuje tu kryterium postępowania karnego, które wymaga przedstawienia niezbitego dowodu winy. R. G. stwierdził występowanie na stoku doliny chronionych gatunków roślin, a więc ustalił stan początkowy. Skierowanie ruchu pojazdów wywożących drewno stokiem doliny, poza drogami do tego celu przystosowanymi, był przynajmniej bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku, o którym mowa w art. 6.1) ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zważywszy, że pojazdy miejscami zniszczyły całkowicie roślinność, niemożliwym jest dokładne ustalenie, ile roślin jakich gatunków zostało ziszczonych. Nie jest to jednak w tym postępowaniu potrzebne, wystarczy że istnieją dowody, iż siedlisko tych roślin zostało zniszczone wskutek niezgodnego z prawem działania podmiotu korzystającego ze środowiska. Żaden z organów obu instancji nie odniósł się do szkód spowodowanych w siedlisku lasu łęgowego w oddziale [...] niezgodną z zasadami trwałe zrównoważonej gospodarki leśnej dla tego typu lasu, wychodząc z niesłusznego założenia, "iż nie dotyczą one sprawy". W stosunku do tej szkody istnieją dowody określające stan początkowy oraz pozwalające określić (zmierzyć) negatywny i znaczący ich charakter. Część zmian w środowisku jest bezpośrednim skutkiem zwózki drewna poza drogami do tego przeznaczonymi, inne, dotyczące znaczącego pogorszenia stanu siedliska leśnego, zostały spowodowane działalnością pośrednio wynikającą ze zwózki drewna. "Działalność" nie została zdefiniowana w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie dlatego należy przyjąć, że w stosunku do Nadleśnictwa są to przynajmniej wszystkie działania związane z wykonywaniem Planu Urządzania Lasu, który dla oddziału [...] był wadliwy i niedostosowany do lokalnych warunków. "Wina" podmiotu również nie została zdefiniowana w ustawie. Należy przyjąć cywilistyczne pojęcie winy, które oznacza zarówno zły zamiar, jak i niedbalstwo. W tej sprawie wina podmiotu korzystającego ze środowiska na pewno wynikała z niedbalstwa, polegającego na zaniechaniu dostosowania Planu Urządzania Lasu do lokalnych warunków i wymogów gospodarowania w chronionym siedlisku leśnym. Nie można także wykluczyć złej woli, ponieważ brak dróg w okolicy oddziału [...] pozwalających na bezpieczną dla środowiska zwózkę drewna mógł spowodować konieczność odstąpienia od eksploatacji drewna, co oznaczałoby straty finansowe dla Nadleśnictwa. Stan ochrony siedliska został w sposób oczywisty pogorszony. Negatywny wpływ działalności Nadleśnictwa nie został uprzednio zidentyfikowany, nie wynikał on z Planu Urządzania Lasu. Ustawa o lasach mówi, iż trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się na podstawie planu urządzania lasu, musi on więc uwzględniać wszystkie wymogi określone w art. 6.1.1 a) ustawy o lasach, m.in. konieczność trwałego zachowania ich bogactwa biologicznego. Plan Urządzania Lasu dla oddziału [...] nie był dostosowany do lokalnych warunków ani do specyfiki chronionego siedliska o znaczeniu priorytetowym dla Wspólnoty, lasu łęgowego. Przepis art. 5.2) ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie ma w niniejszym postępowaniu zastosowania. Obowiązkiem organu ochrony środowiska było ustalenie prawdy obiektywnej, tzn. samodzielna ocena zgodności gospodarki leśnej z zasadami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. Niedopuszczalnym jest, aby gospodarka taka miała powodować szkody w siedlisku leśnym, oceniane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku. Odrzucić należy dywagacje organu odwoławczego zawarte na str. 5 zaskarżonej decyzji, dotyczące terminu zakończenia działalności przez podmiot korzystający ze środowiska. Oparcie ustalenia terminu zakończenia zwózki na "proporcji przewiezionej do tego czasu masy drewna" nie ma mocy dowodowej. Ponadto działalność Nadleśnictwa w oddziale [...] wynikająca z planu urządzania lasu (orka zrębu, nasadzenia) trwała przynajmniej do jesieni 2007 r. Istnieje fotografia dowodząca, że [...] maja 2007 r. zrąb nie był zaorany. Przepis art. 35.1. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie ma tu zastosowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań. Warunkiem zastosowania cytowanego przepisu jest korzystanie przez określony podmiot ze środowiska, i niepodjęcie przez ten podmiot działań naprawczych i zapobiegawczych. Podjęcie tych działań musi być zatem wynikiem uprzedniego wyrządzenia przez dany podmiot szkody w środowisku lub potencjalność jej zaistnienia, co wynika z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające w wystarczający sposób ustaliły, opierając swoje ustalenia m.in. na postanowieniu Prokuratury Rejonowej P. z dnia [...] czerwca 2007 r. o umorzeniu śledztwa, iż działania na przedmiotowym terenie skutkujące ewentualnością wystąpienia szkody w środowisku były wynikiem prac ziemnych przy budowie drogi w 2005 r., co w świetle art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wyklucza zastosowanie art. 15 ust. 1 tej ustawy o co wnioskował skarżący. Przepis art. 35 ust. 1 stanowi bowiem, że do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem [...] kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem [...] kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawidłowo również organ zażaleniowy ustalił i ocenił, że zwózka drewna przez Nadleśnictwo L. po wybudowanej drodze przed dniem [...] kwietnia 2007 r., jak i po tym dniu nie mogła skutkować zniszczeniem gatunków roślin w miejscu wybudowanej drogi ze względu na stan urządzenia tej drogi. Bez naruszenia prawa zostało także ocenione, iż zwózka drewna po dniu [...] kwietnia 2007 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, nie mogła skutkować zniszczeniem siedlisk roślinności objętej ochrona gatunkową, skoro w zdecydowanej większości zwózka ta miała jednak miejsce przed wskazanym dniem, jak również zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził w sposób niebudzący wątpliwości, aby na przedmiotowym terenie pod dniu [...] kwietnia 2007 r. istniały siedliska roślin objętych ochroną gatunkową. Wyjaśnienia złożone przez pracownika Wydziału Biologii [...] R. G. w postępowaniu prokuratorskim nie potwierdzają bowiem, aby na przedmiotowym terenie, tj. na działce nr ew. [...] w G. z całą pewnością występowały określone gatunki roślin objęte ochroną. Twierdzenie w skardze, iż zwózka drewna z oddziału leśnego nr [...] odbywała się drogami do tego nieprzystosowanymi, i przez to stanowiła przynajmniej bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku wyklucza zastosowanie art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, skoro przy takim założeniu nie wiadomo, na czym miałoby polegać działanie naprawcze lub zapobiegające skutkom czynności, która miała miejsce w przeszłości. Żądanie skarżącego zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wobec działalności Nadleśnictwa L. w ramach wykonywania Planu urządzania lasu poprzez dokonywanie m.in. zrębu drzew nie było przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r., dlatego organ zażaleniowy prawidłowo uznała to żądanie, jako wykraczające poza wniosek z dnia [...] lipca 2007 r., które może być przedmiotem odrębnego postępowania. Pominięcie przez organ zażaleniowy oceny działalności W. C. nie ma zaś znaczenia dla wyniku wydanego rozstrzygnięcia, skoro nawet w skardze przyznano, iż działalność ta miała miejsce przed dniem [...] kwietnia 2007 r., przez co przepis art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie znajduje zastosowania ze względu na podane już wyżej okoliczności określone w art. 35 ust. 1 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.