IV SA/Wa 1808/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] nr [...] r z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja zapadłą w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w gminie R., obręb P., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1798 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] odcinek zlokalizowany poza granicami W. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 374.344,00 zł na rzecz M. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie R., obręb P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1798 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] odcinek zlokalizowany poza granicami W., o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o kwotę odpowiadającą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. o kwotę 18.717,20 zł oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia. w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania M. J. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Minister stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) nieruchomości o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 518) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 687) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: l) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie P., gminie R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1798 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2014r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego E. W., posiadającą uprawnienia nr [...]. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość gruntowa, oznaczona jako działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], trapezowej z dostępem do drogi gminnej, obecnie stanowiącej grunt bez naniesień, bardzo wąski (poniżej 12m) i długi (ponad 380m), w odległości ponad 50m od zabudowy. Wyceniana działka stanowi grunt budowlany bez dostępu do drogi gminnej. Badając przeznaczenie planistyczne autorka operatu stwierdziła, że działka nr [...] położona jest na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 1999r. przedmiotowa działka położona jest na obszarze o wiodącej funkcji usługowo-magazynowej. Na stronie 8 operatu szacunkowego biegła stwierdziła, że działka nie posiada sąsiedztwa działki zabudowanej, ma dostęp do drogi publicznej i możliwość uzbrojenia, niemniej jednak jest bardzo wąska (poniżej 13m). Zdaniem biegłej, oznacza to, że działka posiada niski potencjał inwestycyjny. Oszacowania nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. W celu zbadania czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, dokonano analizy rynku gruntów budowlanych podobnych do gruntu działki wycenianej oraz rynku nieruchomości nabywanych pod drogi wydzielanych z gruntów budowlanych. W wyniku analizy lokalnego rynku nieruchomości budowlanych, obejmującego teren gminy R. w latach 2011 - 2013, biegła odnotowała 3 transakcje, które przedstawiła w tabeli na stronie 10 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego zawierały się w przedziale od 100,00 zł/m2 do 200,00 zł/m2. E. W. wyjaśniła, iż wszystkie transakcje dotyczyły działek o możliwościach inwestycyjnych większych od działki wycenianej, wszystkie dotyczyły działek o zabudowie sąsiedniej, wszystkie też są bardziej atrakcyjne rynkowo, gdyż mają znacznie korzystniejszy kształt. Analizą objęto także lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele drogowe z terenu powiatu [...] w okresie 2 lat poprzedzających wycenę. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 7 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 8 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 153.85 zł/m2 do 278.26 zł/m2. Ze względu na stabilizację powyższych cen nie dokonano ich aktualizacji za względu na upływ czasu. Jak wykazała biegła, na stronie 10 operatu szacunkowego przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości w związku z powyższym wycenę przeprowadzono na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dla potrzeb wyceny dokonano oceny wpływu poszczególnych cech kształtujących ceny transakcyjne i preferencje nabywców. Biegła ustaliła, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy jak: lokalizacja względem tras komunikacyjnych (waga 60,50%), intensywność zabudowy sąsiedniej (waga 16,50%) oraz funkcje terenów przyległych (waga 23,00%). Biegła określiła wartość 1 m2 powierzchni nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1798 ha, jako średnią arytmetyczną skorygowanych cen nieruchomości porównawczych na kwotę 208,20 zł. Zatem jako wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przyjęto kwotę 374.344,00 zł. Zdaniem organu odwoławczego, ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W pierwszej kolejności Minister zauważył, że w myśl art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Ustawodawca nałożył bowiem na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek zbadania czy dla byłego właściciela korzystniejsza jest wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem aktualnego czy też alternatywnego sposobu użytkowania. Od wyniku tego badania zależy zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem zasady korzyści. Jeżeli analiza wykazuje, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Organ odwoławczy wskazał, że ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, iż działka nr [...] to tereny o wiodącej funkcji usługowo-magazynowej. Tym samym badając możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie zasady korzyści biegła powinna była przeprowadzić analizę porównawczą rynku nieruchomości o charakterze usługowo - magazynowym oraz rynku nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca majątkowy taką analizę co prawda przeprowadziła, jednakże uzasadnione wątpliwości organu drugiej instancji budzi sposób jej przeprowadzenia. Minister wskazał, że jako bazę transakcji porównawczych dla wartości zgodnej z przeznaczeniem szacowanej nieruchomości przyjęto szeroko rozumiany rynek gruntów budowlanych, przy czym na żadnej ze stron operatu biegła nie wskazał, że badany był rynek gruntów charakterystycznych dla zabudowy handlowo- usługowej, magazynowej, produkcyjnej, mieszkaniowej (jedno lub wielorodzinnej) lub zagrodowej. Organ odwoławczy dostrzegł, że pojęcie "gruntów budowlanych" jest zbiorcze a na rynku transakcyjnym istnieje zróżnicowanie cenowe w obrębie wskazanej grupy. Z kolei od rzeczoznawcy majątkowego jako profesjonalisty wymagane jest posługiwanie terminami precyzyjnymi, zwłaszcza jeśli wskazane okoliczności mogą wpłynąć na oszacowaną wartość gruntu. Biegła w operacie szacunkowym w żaden sposób nie wyjaśniła kryteriów doboru transakcji, co więcej, zdaniem Ministra, występowanie transakcji nieruchomościami o funkcji usługowo - magazynowej na badanym obszarze jest niezaprzeczalne. Wynika to bowiem nie tylko z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony w dniu [...] czerwca 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., ale również z wcześniejszego operatu szacunkowego sporządzonego przez E. W. w przedmiotowej sprawie w dniu [...] lipca 2013r., jak również z operatów szacunkowych sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego w sprawach innych działek przejętych pod realizację tej samej inwestycji, znajdujących się w gminie R. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza rynku nieruchomości o przeznaczeniu usługowo - magazynowym została dokonana błędnie, bowiem nie uwzględnienie w analizie rynku nieruchomości usługowo-magazynowych bez wskazania jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia. Doprowadziło to z kolei do przedwczesnego wniosku, iż wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem jej przeznaczenia wynikającego z przejęcia na cel publiczny jest wyższa niż wartość ustalona z uwzględnieniem aktualnego sposobu użytkowania. Kolejne wątpliwości organu odwoławczego budzi określenie rynku nieruchomości budowlanych jako teren gminy R. przy jednoczesnym rozszerzeniu rynku nieruchomości drogowych na powiat [...]. Powyższa niekonsekwencja w analizach rynku przy wycenach nieruchomości, przeznaczonych pod tą samą inwestycję, o tym samym przeznaczeniu, znajdujących się w tej samej gminie, pozwala powziąć uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego oszacowaniu wartości nieruchomości. Dodatkowo też wątpliwości organu II instancji budzi także sposób w jaki biegła oceniła potencjał inwestycyjny wycenianej nieruchomości. Na stronie 8 operatu szacunkowego biegła stwierdziła, że ze względu na brak sąsiedztwa działki zabudowanej oraz bardzo wąski front działka posiada niski potencjał inwestycyjny. W tym zakresie biegła powołała się na przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 poz. 199). Wskazać należy, iż ocena możliwości uzyskania dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy nie należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt. burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Minister stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien wziąć pod uwagę wniosek z dnia 3 marca 2015 r. złożony przez pełnomocnika M. J., adwokata E. S., o przeprowadzenie dowodu ze zaktualizowanego operatu szacunkowego sporządzonego dla działki nr [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. K.. Minister wskazał, że organ administracji publicznej nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Bowiem to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zatem fakt, że organ nie posiada wiedzy specjalistycznej w zakresie szacowania wartości nieruchomości, nie prowadzi automatycznie do obowiązku bezkrytycznego akceptowania konkluzji biegłego. Opinia sporządzona przez niego stanowi tylko jeden ze środków dowodowych i jako taka podlega swobodnej ocenie co do posiadanej przez nią mocy dowodowej. Ponieważ organom administracji publicznej została przypisana czynna rola w prowadzeniu postępowania dowodowego, to fakt bezkrytycznego akceptowania opinii biegłego stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów wskazanych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 94 § 1 k.p.a. nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia, natomiast kierujący rozprawa odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny. Z akt sprawy wynika, że do dnia rozprawy z dnia 9 stycznia 2014r., przeprowadzonej w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., nie wpłynęło zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy kierowane do M. J. Mając natomiast na względzie brzmienie art. 94 § 2 Kpa kierujący rozprawą obowiązany jest sprawdzić prawidłowość wezwania wszystkich stron i w razie stwierdzenia nieprawidłowości choćby jednego wezwania obowiązany jest rozprawę odroczyć. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika natomiast aby organ pierwszej instancji zbadał kwestię prawidłowości doręczenia wezwania na rozprawę, a w rezultacie rozprawę przeprowadził. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie istniały podstawy do odroczenia rozprawy z dnia 9 stycznia 2014r., ale uchybienie organu wojewódzkiego w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. W dniu 25 marca 2014r. w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. odbyła się bowiem kolejna rozprawa administracyjna na którą stawił się M. J. wraz z rzeczoznawcą majątkowym A. K., którzy mieli możliwość skonfrontowania swoich racji z autorką operatów szacunkowych Panią E. W. oraz zgłoszenia uwag do tychże operatów w terminie 21 dni od dnia rozprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że pomimo stwierdzenia przez organ, iż nie posiada on wiedzy specjalistycznej wywiedziono, że wniosek biegłej odnośnie niskiego potencjału gruntu jest nieuzasadniony, gdyż nieruchomość posiada wyższy niż określony przez rzeczoznawcę potencjał inwestycyjny. W ocenie skarżącej takie postępowanie organu było niedopuszczalne. Wskazano, że operat nie podlegał ocenie stosownie do art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym opracowanie to nie utraciło charakteru opinii o wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącej Minister nie posiadając wiedzy z zakresu szacowania wartości nieruchomości nie miał podstawy by uznać, że operat szacunkowy został sporządzony błędnie i nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 374.344,00 zł na rzecz M. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie R., obręb P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1798 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] odcinek zlokalizowany poza granicami W., o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o kwotę odpowiadającą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. o kwotę 18.717,20 zł oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia. w którym decyzja stanie się ostateczna. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości i prawidłowości jego oceny - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.;). Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n.") podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu, której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Pojęcie "stan nieruchomości" zostało sprecyzowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 tej ustawy wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno- użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wartość rynkową nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 ww. art.). W myśl art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W przypadku ustalenia, ze przeznaczenie zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Analiza taka przeprowadzana jest przez biegłego w operacie szacunkowym określającym wartość nieruchomości. Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a w szczególności § 36. Zgodnie z treścią ust. 1 tego paragrafu wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zakwestionował wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. W., który stanowił podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze operat, jak każdy inny dowód podlega ocenie organu, zgodnie z art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, odpowiednim doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ oceniając wiarygodność otrzymanej opinii. Na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Organ odwoławczy jest obowiązany do dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego i nie zwalnia go od tego, jak próbuje wywodzić to skarżący, możliwość zastosowania trybu opisanego w art. 157 u.g.n., który dotyczy merytorycznej oceny wartości operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy dokonał właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i przedstawił w sposób szczegółowy, dlaczego zakwestionował wartość dowodową tej opinii. Nie kwestionowanym jest że nieruchomość objęta wycena położona jest na terenie dla którego nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego teren na którym znajduje się działka oznaczony jest jako obszar o widzącej funkcji usługowo - magazynowej. W myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Biegła stosownie do treści art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. uznała, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem jej wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości i dlatego wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określiła według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zasadnie jednak organ odwoławczy zauważył oceniając wartość operatu szacunkowego, że biegła nie postąpiła zgodnie z treścią art. 154 ust. 2 u.g.n. W studium teren na którym położona jest nieruchomość określono przeznaczenie jako usługowo - magazynowe. Biegła zaś określając wartość nieruchomości przy uwzględnianiu jej przeznaczenia przyjęła szeroko rozumiany rynek gruntów budowlanych, a nie usługowo - magazynowych. Zasadnie organ podkreślił, że sporządzając w tej samej sprawie wcześniejszy operat biegła przyjęła do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu usługowo - magazynowym. Brak więc było uzasadnienia, aby w tym przypadku postąpić odmiennie i przyjąć do ustalenia ceny nieruchomości o innym przeznaczeniu, to jest szeroko rozumiane nieruchomości budowalne. Okoliczność ta została zakwestionowana przez M. J., który złożył do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony przez biegłego A. K., wywodząc, że wartość nieruchomości ustalona według przeznaczenia określonego w studium byłaby wyższa niż wartość tej nieruchomości określona w odniesieniu do celu jej wywłaszczenia. Biegłą w operacie szacunkowym nie wyjaśniał dlaczego nie dokonała analizy rynku nieruchomości usługowo - magazynowych. Podzielić więc należy zapatrywania organu, że w tym zakresie operat szacunkowy nie może zostać oceniony jako dowód stanowiący podstawę dającą możliwość ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania. Zasadnie natomiast podniesiono w skardze, że organ odwoławczy przekroczył swoje kompetencje co do oceny operatu szacunkowego w zakresie w jakim zakwestionował ocenę potencjału inwestycyjnego wycenianej nieruchomości. Organ odwoławczy nie posiadając w tym zakresie wiedzy specjalistycznej i nie posługując się innym materiałem dowodowym (np. inną opinią biegłego) nie był uprawniony do dokonania samodzielnej oceny tej kwestii. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem operat szacunkowy z powodu przedstawionego w pierwszej części uzasadnienia zasadnie został oceniony przez organ odwoławczy, jako materiał dowodowy nie dający podstawy do prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania. Mając na względzie powyższe rozważania skarga w oparciu o art. 151 p.p.s.a. została oddalona.