IV SA/Wa 1809/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasad udziału w kosztach budowy wodociągów i kanalizacji na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do opłaty ryczałtowej za przyłączenie się do sieci wybudowanej i sfinansowanej przez gminę. I.1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] (dalej: "Rada") Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie zasad udziału w kosztach budowy wodociągów i kanalizacji na terenie Miasto i Gmina [...] (dalej: "zaskarżona uchwała" lub "Uchwała"). I.2. Zaskarżoną uchwałą Rada, w § 3 ust. 1, ustaliła, że mieszkańcy, którzy wyrażają wolę własnym kosztem i staraniem przyłączyć się do wybudowanej przez gminę sieci, wnoszą opłatę ryczałtową w wysokości 300,00 zł za przyłączenie się do sieci wybudowanej i sfinansowanej przez gminę. Z kolei w § 3 ust. 6 i 7 Uchwały uregulowano zasady uiszczania przedmiotowej opłaty ryczałtowej przez inwestorów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego oraz podmioty prowadzące inna działalność gospodarczą. Natomiast w § 4 Uchwały uregulowano zasady zaliczania przedmiotowej opłaty ryczałtowej na rzecz opłaty adiacenckiej. II.1. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator"). Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 94 Konstytucji RP w zw. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 1-4, art. 18 ust. 1 pkt 8 art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.; dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu"), które polegało na nie mającym podstawy prawnej obciążeniu mieszkańców gminy opłatą za przyłączenie się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 Uchwały w zakresie wskazanej tam opłaty za przyłączenie do sieci. II.2 W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska Rada wskazała, że uchwałą z [...] grudnia 2017 r. uchylono kwestionowany przepis § 3 Uchwały. II.3. Na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...]w [...] wyjaśniła, że celem skargi jest wyeliminowanie wszelkich postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do opłaty ryczałtowej za przyłączenie się do sieci. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III.1. Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie. III.2. Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.) jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. III.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłaty ryczałtowej za przyłączenie się do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej wybudowanej i sfinansowanej przez gminę. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały, tj. podmiotami zobowiązanymi do poniesienia spornej opłaty ryczałtowej, są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. np. kryteria uznania za akt prawa miejscowego wskazane w wyroku NSA z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16 oraz wyroku WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r., III SA/Wr 856/17 - CBOSA). III.3. Sąd podziela zarzuty skargi odnoszące się do bezprawnego, tj. pozbawionego podstawy prawnej, obciążenia mieszkańców i przedsiębiorców opłatą ryczałtową za przyłączenie się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Przede wszystkim należy podkreślić, że ani z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, ani z innych norm tego aktu prawnego, nie wynika upoważnienie dla rady gminy do nakładania na odbiorców usług obowiązku uiszczania opłat związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej. W szczególności opłaty takie nie mieszczą się w pojęciu "warunków przyłączenia do sieci", o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Możliwość nakładania na obywateli dodatkowych obciążeń finansowych wynikać musi jednoznacznie z udzielonego radzie gminy upoważnienia, a podstawy takiej – w odniesieniu do przedmiotowych opłat - nie ma również ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych. Oczywiste jest również, że podstawą do ustalenia takich opłat nie może być upoważnienie wprowadzone w innej uchwale rady gminy. Upoważnienie takie musi mieć bowiem rangę ustawy (art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 w zw. z art. 217 Konstytucji RP). Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 19 marca 2016 r., II OSK 1731/14; wyrok z 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08, wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06; wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 3275/17 - CBOSA). Reasumując, zdaniem Sądu brak było podstawy prawnej do ustalenia przez Radę w zaskarżonej uchwale, obowiązku ponoszenia opłat związanych z przyłączeniem do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Żaden bowiem z przepisów ww. ustawy nie upoważnia rady gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. np. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1799/18. CBOSA). Rada przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ustawą kompetencje, co narusza również zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g.). III.4. W ocenie Sądu, uchylenie § 3 zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, a tym bardziej nie stanowi przesłanki oddalenia skargi. Sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Reasumując należy wskazać, że nie każde uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powoduje bezprzedmiotowość postępowania rozumianą jako sytuację, w której zbędne lub niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny, nie zachodzi ona bowiem w przypadku, gdy uchwała może być stosowana nadal, pomimo jej zmiany lub uchylenia, do zdarzeń z okresu sprzed jej zmiany lub uchylenia, albo gdy jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia może mieć znaczenie dla praw lub obowiązków adresatów jej norm (por. postanowienia NSA z 14 czerwca 2012 r. II FSK 990/12 oraz z 11 października 2017 r., II OSK 2056/17 - CBOSA). III.5. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w formule sentencji wyroku. Skutkiem niniejszego wyroku, w razie jego uprawomocnienia, będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego, z mocą wsteczną, wszelkich postanowień Uchwały odnoszących się do opłaty ryczałtowej za przyłączenie się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. ----------------------- 4