IV SA/Wa 181/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2007 roku nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na postawie art. 1, 2, 18 ust. 1, 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 104 i 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez A. W., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] września 2007 r. nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej z przyłączami w miejscowościach: T., K., B., C., C., R. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na następujące ustalenia faktyczne i prawne: A. W. złożyła w dniu [...] lutego 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz w dniu [...] kwietnia 2006 r. do Urzędu Gminy Z. pismo, w którym podniosła, że nie otrzymała decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej z przyłączami w miejscowości: T., K., B., C., C., R., jak również nie brała czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wójt Gminy Z. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. wskazując, że planowana inwestycja nie jest zlokalizowana na działkach stanowiących własność A. W., a tym samym nie jest ona stroną ww. postępowania. W wyniku odwołania złożonego przez A. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że A. W. brała udział jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. W związku z powyższym rozstrzygnięciem organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] września 2006 r. postanowienie, którym wznowił postępowanie w ww. sprawie. Po wyznaczeniu stronom postępowania terminu do zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. wskazując, że A. W. nie wyrażając zgody na przebieg wodociągu przez jej działkę utraciła status strony, bowiem inwestycję zaplanowano z pominięciem jej działki. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła nieuwzględnienie jej osoby w postępowaniu. Podniosła, że uznanie jej za stronę w postępowaniu pozwoli jej skutecznie ubiegać się o wybudowanie przyłącza do wodociągu. Wskazała ponadto, że nigdy nie składała rezygnacji z przyłącza sieci wodociągowej do jej posesji. Przyłącze to zostało "anulowane" bez jej wiedzy i zgody przez Wójta Gminy Z. Ustosunkowując się do podniesionych przez odwołującą się zarzutów, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że A. W. składając odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. wyraziła sprzeciw wobec przebiegu projektowanego wodociągu z przyłączami na swojej działce, a tym samym anulowała budowę przyłącza sieci wodociągowej do swojego domu. Ponadto wskazano, że Gmina Z. mając na względzie zapewnienie doprowadzenia wody dla 6 miejscowości, zmuszona została do przeprojektowania wodociągu w ten sposób, że inwestycja celu publicznego będąca przedmiotem decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. nie była zlokalizowana na działkach stanowiących własność A. W. Stwierdzono również, że realizacja planowanej inwestycji daje możliwość A. W. na realizację przyłącza wodociągowego zgodnie z warunkami zawartymi w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 29 a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznając przedmiotową sprawę podniosło, że z art. 28 kpa, rozpatrywanego przez pryzmat ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest inwestor, właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja. Pozostałe osoby w celu uzyskania statusu strony w danym postępowaniu muszą wykazać swój interes prawny do uczestnictwa w nim na prawach strony. Mając powyższe na uwadze, po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ stwierdził, że nie można uznać A. W. za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] listopada 2005 r. O ile bowiem pierwotna decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2005 r. dotycząca przedmiotowej inwestycji przebiegała przez działki będące własnością A. W., zmiana w przebiegu planowanego wodociągu spowodowała, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. można było uznać A. W. za stronę tylko po wykazaniu przez nią nałożonego w związku z tym postępowaniem obowiązku prawnego lub wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. Zdaniem organu ww. ostateczna decyzja organu pierwszej instancji nie nakłada na A. W. żadnych obowiązków prawnych, a ona sama nie wskazała żadnego przepisu prawnego, na podstawie którego można byłoby uznać, że posiada ona w postępowaniu zakończonym tą decyzją interes prawny. Organ wyjaśnił również, że budowa przyłączy wodociągowych nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. nie pozbawia ją prawa do przyłączenia jej nieruchomości do sieci wodociągowej. Wskazano także, że poprzednia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2006 r. oparta była na błędnym założeniu, iż A. W. brała udział jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Skład orzekający w poprzedniej sprawie oparł bowiem swoje założenie, powołując się na postępowanie zakończone w pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., w którym A. W., jako właścicielka nieruchomości przez które miała przebiegać planowana inwestycja, była stroną. Zmiana przebiegu planowanej inwestycji spowodowała, że organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. do ponownego rozpatrzenia zmienił przebieg planowanej inwestycji, pozbawiając tym samym A. W. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Organ uchylając decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] września 2007 r. umorzył jednocześnie na podstawie art. 105 § 1 kpa - jako bezprzedmiotowe - wszczęte postępowanie wznowieniowe. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. W. wskazując, iż wydana przez organ decyzja narusza jej interes prawny i z tej przyczyny wnosi o jej zmianę. W treści skargi skarżąca opisała przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazała ponadto, że Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. "nie uwzględnił działki nr [...]" stanowiącej jej własność i bez jej wiedzy i zgody "zanulował" przyłącze wodociągowe do jej posesji z działki, na której było ono uwzględnione w planach. O wydaniu powyższej decyzji skarżąca dowiedziała się od sąsiadów, bowiem decyzja ta nie została jej doręczona. A. W. podniosła także, że budowa sieci wodociągowej wiąże się z budową przyłączy do wszystkich gospodarstw. Skarżąca nadto nigdy nie składała rezygnacji z przyłącza sieci wodociągowej do jej posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie skarżąca swoje uprawnienie do brania udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2005r. wywodzi z faktu, że była w nim stroną – choć jak nieporadnie stwierdza, chodzi jej o zbudowanie przyłącza wodociągu do posesji stanowiącej jej własność. I w ocenie Sądu argument skarżącej, że poprzednio inwestycja – przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2008r., obejmowała również przyłącze prowadzące do nieruchomości stanowiącej jej własność i w konsekwencji była powiadamiana o wszelkich czynnościach tego postępowania, nie pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w ramach postępowania wznowieniowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż obowiązkiem organów administracji publicznej w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym było przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji dotychczasowej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanej w postępowaniu zwykłym i korzystającej z przymiotu ostateczności. Warunkiem jednakże dokonania tej weryfikacji było złożenie wniosku przez podmiot posiadający przymiot strony. Jako podstawę wznowieniową skarżąca wskazała bowiem fakt, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2005r. odbyło się bez jej udziału. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 4) kpa postępowanie wznawia się jeśli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Zaskarżona decyzja opiera się co do zasady na stanowisku, że A. W. nie mogła skutecznie kwestionować postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej. Nie jest bowiem podmiotem, który miałby interes prawny. Pojęcie interesu prawnego oznacza takiż interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również: /w:/ wyroku NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepublik.). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Organ stanął na stanowisku, że skarżąca nie może być stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego bowiem o ile pierwotna decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2005 r. dotycząca przedmiotowej inwestycji przebiegała przez działki będące własnością A. W., to zmiana w przebiegu planowanego wodociągu spowodowała, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nie można było uznać A. W. za taką stronę. Wskazana ostatnio decyzja nie nakłada na A. W. żadnych obowiązków prawnych, a ona sama nie wskazała żadnego przepisu prawnego, na podstawie którego można byłoby uznać, że posiada ona w postępowaniu zakończonym tą decyzją interes prawny. Nie można odmówić organowi racji, że omawiana decyzja lokalizacyjna nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków. Po anulowaniu przyłącza do działki skarżącej, pierwotnie zaplanowanego przy tej inwestycji, niewątpliwie nie wiąże się w żaden sposób z uprawnieniami mającymi swoje źródło w prawie materialnym, a dokładnie w prawie własności. Niemniej jednak w tej konkretnej sprawie interesu prawnego skarżącej należałoby poszukiwać w fakcie, że w ramach postępowania lokalizacyjnego nabyła pewne uprawnienia jako właściciel działki, która zostałaby połączona z projektowanym wodociągiem i wedle tych ustaleń faktycznych, oddziaływujących na sferę prawa była traktowana jako strona postępowania. Decyzja lokalizacyjna z dnia [...] lipca 2005 r. została jej doręczona, jak również innym osobom, dysponującym prawem własności działek uzyskujących połączenie z główną nitką wodociągu. Następstwem uznania A. W. za stronę była m. in. zrealizowana przez nią czynność polegająca na zaskarżeniu nieprawidłowego, jej zdaniem, przebiegu wodociągu. Skarżąca środkami prawem przewidzianymi zasygnalizowała – jako strona, której kwestionowana decyzja przyznała pewne uprawnienia, że nie godzi się z rozstrzygnięciem. Skutkiem stanowiska skarżącej było wydanie decyzji, w której organ nie przeanalizował uwag odwołującej się, lecz na kopii załącznika graficznego do poprzedniej decyzji przedstawiającej przebieg wodociągu we fragmencie dotyczącym przyłącza do działki skarżącej naniósł adnotację "anulowano". Konsekwencją tych działań była zmiana stanu faktycznego (pominięcie jednego z przyłączy do wodociągu), która odniosła skutek w sferze prawnej. Formalnie bowiem pozbawiono skarżącą przymiotu strony, jako że przy nowym przebiegu wodociągu, inwestycja ta nie oddziaływuje na prawa właścicielskie A. W. Organ zlikwidował ("anulowanie") w projekcie przyłącze do działki skarżącej i tym samym przesądził, że tak zmodyfikowane rozstrzygnięcie nie będzie miało wpływu na chronioną prawem materialnym sferę praw i obowiązków skarżącej. Kierując się takim formalnym rozumieniem interesu prawnego organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania uznał, że złożyła go osoba, która nie może wykazać związku pomiędzy zmodyfikowanym przebiegiem inwestycji, a swoimi uprawnieniami jako właściciela działki. Stanowisko takie należy uznać za błędne, bowiem teza przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powoduje, że nastąpiłoby pozbawienie skarżącej możliwości zwalczania rozstrzygnięcia, które wbrew stanowisku organu, dotyczy jej interesu prawnego. Na gruncie procedury administracyjnej organ odwoławczy uchylił decyzję oceniającą orzeczenie w sprawie lokalizacji wodociągu w aspekcie istnienia ewentualnych przyczyn wznowieniowych, uznając, że generalnie prowadzenie postępowania nadzwyczajnego opartego o art. 145 § 1 kpa nie mogło mieć miejsca. Wniosek o wszczęcie takiego postępowania złożył bowiem podmiot nie będący stroną. Taki stan rzeczy winien skutkować wydaniem na samym początku decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 kpa. Skoro jednak postępowanie wadliwie zostało wznowione, jedyną możliwą drogą jego zakończenia jest umorzenie postępowania. Wobec koncepcji przyjętej w niniejszym wyroku, koniecznym było zatem uchylenie także decyzji organu I instancji, celem ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny istnienia podstaw wznowieniowych dla decyzji lokalizacyjnej, przy założeniu, iż A. W. przysługuje przymiot strony w żądaniu wznowienia. Innymi słowy A. W. jest stroną, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Oznacza to także, że postanowienie o wznowieniu wydane przez Wójta Gminy Z. w dniu [...] września 2006 r. zostało zasadnie wydane. Uznając zatem, że wadliwie przyjęto, iż A. W. nie służy przymiot strony, naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) i 135 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.