IV SA/Wa 1810/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marian Wolanin, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego O. z siedzibą w G. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1810/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...) 06.2007 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...)05.2007 r. udzielającą (...) Sp. z o. o. z siedzibą w (...) (zwanej dalej Spółką) pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z (...) na odcinku od km (...) do km (...) oraz jego składowanie na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią na lewym brzegu (...) na wysokości km (...). Do postępowania tego na prawach strony, w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, dopuszczone zostało (...) Ono też wniosło odwołanie od decyzji Wojewody (...). Zaznaczyło, że obszar na którym została dopuszczona ta działalność znajduje się na terenie rezerwatu przyrody "(...)", dla którego plan ochrony ustanowiło rozporządzenie nr (...) Wojewody (...) z dnia (...)12.2003 r. (Dz. Urz. Woj. (...). Nr (...), poz. (...)). Jest to nadto obszar specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 o nazwie "(...)". Spółka prowadziła dotąd na tym terenie działalność nielegalną. Takie usytuowanie tej działalności czyni ją niezgodną z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.). W nawiązaniu do art. 128 ust. 1 pkt 8 tej ustawy wywiodło, iż w decyzji tej należało uwzględnić ustalenia przytoczonego planu ochrony. Nadto zakwestionowało tezę organu pierwszej instancji, że wytyczne tego planu ochrony są sprzeczne z ustawowymi odstępstwami od zakazów obowiązującymi w rezerwatach przyrody, określonymi w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Wydana decyzja wyklucza bowiem wykonywanie w tym rezerwacie zabiegów ochronnych, nakazanych w rozporządzeniu nr (...) Wojewody (...) z dnia (...)12.2003 r., co czyni ją sprzeczną z treścią art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. (...) (dalej określane jako (...)) nawiązując do położenia tego przedsięwzięcia na obszarze specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 wskazało, że na działalność tę należało uprzednio uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji zawartej w odwołaniu. Podkreślił, że przedmiotowa (...) zajmuje niewielką część rezerwatu przyrody "(...)", a więc jej istnienie nie stoi na przeszkodzie realizacji działań ochronnych tego rezerwatu. Działalność ta nadto prowadzona jest na tym obszarze od kilkunastu lat. Analizując zapisy art. 33 i 34 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody stwierdził, że nie mają one zastosowania w rozpatrywanej sprawie, bowiem działalność ta prowadzona będzie bezpośrednio w korycie rzeki (...) oraz na terenie niezadrzewionym i niezakrzewionym, na którym nie ma możliwości gniazdowania ptaków. Nie będzie więc pogarszać stanu siedlisk przyrodniczych ani też wpływać negatywnie na gatunki, dla których ochrony obszar NATURA 2000 został utworzony. Działalność ta nie wymaga zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Nadto zauważył, że pojęcie przedsięwzięcia użyte w ustawie o ochronie przyrody należy interpretować zgodnie z definicją zawartą w art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.). Jest to więc ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, podczas gdy wydobywanie piasku z wód jest korzystaniem z wód, a składowanie prowadzone od kilkunastu lat nie powoduje zmiany sposobu wykorzystania terenu. Zaznaczył również, że udrożnienie tego odcinka (...) wynika z warunków ochrony przeciwpowodziowej i ma ścisły związek z bezpieczeństwem powszechnym. Wywiódł nadto, że zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, w myśl ust. 2 tego artykułu nie dotyczą działań związanych z bezpieczeństwem publicznym. We wniesionej skardze (...) wskazało na regulacje zawarte w rozporządzeniu nr (...) Wojewody (...) z dnia (...)12.2003 r., ustanawiającego plan ochrony rezerwatu przyrody "(...)". W tym na dopuszczenie poboru piasku jedynie poza sezonem lęgowym ptaków, czyli w terminie od 15.03. do 15.08., bez możliwości składowania urobku w rezerwacie. Z tego wywiodło obowiązek zamieszczenia takiego warunku w owym pozwoleniu wodnoprawnym, a jego nieumieszczenie uznało za naruszające art. 128 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne. Zarzuciło także organowi odwoławczemu nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie zapisów rozporządzenia nr (...)Wojewody (...) z dnia (...)12.2003 r., mówiących o zdegradowaniu części brzegów (...) w tym rezerwacie, także na skutek pracy piaskami. Wydanie tego pozwolenia wodnoprawnego uniemożliwia rekultywację zdegradowanego terenu zajętego pod piaskownię, które to działanie przewidział plan ochrony rezerwatu przyrody "(...)". (...) stwierdziło także, że przepisy rozporządzenia nr (...)Wojewody (...) z dnia (...)12.2003 r., ustanawiającego plan ochrony rezerwatu przyrody "(...)" stanowią lex specialis w stosunku do unormowań art. 15 ust. 2 pkt o ochronie przyrody. W skardze zarzucono również naruszenie art. 10 § 1 Kpa poprzez niezawiadomienie Towarzystwa o zakończeniu tego postępowania i możliwości złożenia końcowych uwag i wniosków. Nadto zwrócono uwagę na brak terminowej spójności między owym pozwoleniem wodnoprawnym a decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydaną w trybie art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne. Pozwolenie to wydano bowiem na dłuższy okres czasu niż decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Jako przesłankę odrzucenia podał zmianę brzmienia art. 127 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, wprowadzoną z dniem 19.08.2007 r. w wyniku, której w ust. 8 art. 127 wyłączono zastosowanie art. 31 Kpa w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Uzasadniając z ostrożności procesowej jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaznaczył, że pobór piasku bez możliwości jego składowania jest niewykonalny. Stwierdził także, iż niewpisanie w pozwoleniu wodnoprawnym ograniczeń wynikających z innych ustaw nie oznacza zwolnienia uprawnionego z przestrzegania tych przepisów. Na rozprawie pełnomocnik (...) rozszerzył skargę zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, jakkolwiek nie tylko z przyczyn w niej podniesionych, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej naruszyła przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, iż mimo zmiany treści art. 127 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, wprowadzonej z dniem 19.08.2007 r., w wyniku której w ust. 8 art. 127 wyłączono zastosowanie art. 31 Kpa w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego – (...), które w oparciu o ten właśnie przepis zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, ze względów formalnych zachowuje status strony. Posiada bowiem legitymację procesową do złożenia skargi, skoro na skutek odwołania (...) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Nie można uznać, że Towarzystwo posiadałoby ten przymiot w oparciu o art. 33 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.). Nie jest to bowiem postępowanie wymagające udziału społeczeństwa w myśl art. 53 tej ustawy. Zgodnie z ustawą z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne wydobywanie z wód piasku stanowi szczególne korzystanie z wód (por. art. 37pkt 7 Prawa wodnego). Należy mieć na względzie, że (...) Sp. z o. o. z siedzibą w (...) na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 1 uzyskała w dniu (...)09.2006 r. od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) zwolnienie z zakazu czasowego składowania piasku w międzywalu rzeki (...) na lewym brzegu w rejonie km (...). Uzasadniono to koniecznością wydobywania przemiałów w celu zapewnienia swobodnego spływu wód i lodów w rejonie zagrożonym zatorami, co ma służyć bezpieczeństwu publicznemu. Wydane ono zostało na okres 5 lat od uprawomocnienia się tej decyzji. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. W zakresie składowania kruszywa upoważnienie w tym przedmiocie dla dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest regulacją zamieszczoną w akcie wyższego rzędu niż wskazane przez (...) rozporządzenie nr (...)Wojewody (...) z dnia (...)12.2003 r. ustanawiające plan ochrony rezerwatu przyrody "(...)". Rozporządzenie to niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego, ale w zakresie składowania kruszywa, w tym i piasku w międzywalu pierwszeństwo ma regulacja ustawowa z art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, dla obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią. Nie znajduje tu bowiem zastosowania regulacja z art. 36 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., odnosi się ona bowiem do innych przedsięwzięć niż zamierzone przez Spółkę. Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) normowała kwestię składowania piasku, nie rozstrzygała natomiast co do poboru piasku z wód i w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy wskazanego rozporządzenia nr (...) Wojewody (...) z dnia (...)12.2003 r., ustanawiającego plan ochrony rezerwatu przyrody "(...)". Piaskarnia ta bowiem usytuowana została na terenie rezerwatu przyrody "(...)", dla którego Wojewoda (...) ustalił plan ochrony w oparciu o art. 13a ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., którego dalsze obowiązywanie potwierdzono następnie art. 154 ust. 1 kolejnej, obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Plan ochrony tego rezerwatu został bowiem uznany za plan ochrony w rozumieniu ustawy z 2004 r. Na marginesie należy zaznaczyć, że art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 7 tej ustawy dopuszcza regulację rzek w rezerwatach przyrody, jeśli stanowi to działanie związane z bezpieczeństwem powszechnym. Z § 12 ust. 7 rozporządzenia Wojewody (...) z dnia (...)12.2003 r. ustanawiającego plan ochrony rezerwatu przyrody "(...)" wyraźnie wynika, że pobór taki może być prowadzony wyłącznie poza sezonem lęgowym ptaków, czyli w terminie od 15.03. do 15.08. Warunek ten natomiast nie został zamieszczony w decyzji Wojewody (...) z dnia (...)05.2007 r., udzielającej (...) Sp. z o. o. pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z (...) na przedmiotowym odcinku. Mając na względzie zapis art. 125 pkt. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony środowiska wynikających z odrębnych przepisów. W myśl art. 126 tej ustawy wręcz odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań z art. 125 pkt. 3 tej ustawy. Nadto art. 128 ust.l ustawy Prawo wodne stanowi, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się m. in. obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska. W niniejszej sprawie pominięcie w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym na pobór piasku z rzeki (...) zakazu prowadzenia tej działalności w sezonie lęgowym ptaków stanowi więc - poprzez naruszenie art. 125 pkt. 3 tej ustawy - uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można w tym zakresie podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż zakaz taki, mimo że nieumieszczony w pozwoleniu i tak obowiązuje wnioskodawcę. Pozwolenie wodnoprawne ze swej istoty winno stanowić dla wnioskodawcy wyczerpujący katalog wymogów, które są na niego nakładane w związku z prowadzeniem działalności, dla której istnieje wymóg uzyskania takiego pozwolenia wodnoprawnego. Należy mieć także na uwadze fakt, że przedmiotowa działalność ma być prowadzona na obszarze specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 o nazwie "(...)". W tym zakresie rozważenia wymagało zastosowanie unormowań - odnośnie Natury 2000 - zawartych w ustawie z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Analizując zarzut strony skarżącej przedstawiony na rozprawie, jakoby zastosowanie miał tu znaleźć art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody stwierdzić należy, że regulacja ta dozwalająca na prowadzenie działalności na obszarach Natura 2000 wchodzących w skład rezerwatów przyrody wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza to zakazów obowiązujących na tych obszarach -dotyczy tylko działalności wymienionej w ust. 1 art. 36. Pobór piasku z rzeki i składowanie go w między walu jako działania prowadzące do zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, nie stanowiące utrzymania urządzeń i obiektów nie mieszczą się w dyspozycji tego przepisu. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej winien zatem ocenić wnikliwie ewentualną możliwość zastosowania art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podjął próbę takiej oceny ale nieco pobieżną. Przyjął bowiem, że przedmiotowa działalność nie może w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, a gniazduje na nim około 40-50 gatunków ptaków błotnych. Wywiódł to z faktu, że działalność ta prowadzona będzie bezpośrednio w korycie rzeki (...) oraz na terenie niezadrzewionym i niezakrzewionym, na którym nie ma możliwości gniazdowania ptaków. Tego stanowiska nie sposób bez zastrzeżeń podzielić, bowiem art. 33 ust. 1 zabrania także podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt. Jest zrozumiale, że dla bytowania ptaków błotnych istotne znaczenie ma także stan siedliska, w którym żyją, możliwość i łatwość zdobycia pożywienia, często pozyskiwanego z wód. Z rozporządzenia nr (...) Wojewody (...) z dnia (...)12.2003 r., ustanawiającego plan ochrony rezerwatu przyrody "(...)"(§ 5 ust. 1 pkt 1 lit c i pkt 2 lit c) wynika, że ekosystemy tego rezerwatu zdegradowane zostały w pewnym stopniu m. in. przez pobór piasku z rzeki odnośnie wód rezerwatu oraz w pewnym stopniu m. in. przez (...) odnośnie powierzchni lądu w rezerwacie. W tej sytuacji nie jest oczywiste, czy dalsze prowadzenie przez (...) dotychczasowej działalności na tym terenie nie pogorszy w znaczący sposób tych siedlisk gatunków zwierząt (ptaków wodno-błotnych), a także nie wpłynie w znaczący sposób negatywnie na te właśnie gatunki ptaków. W tym więc aspekcie należało wnikliwie ocenić, czy zamierzona działalność, skoro za jej prowadzeniem mogą przemawiać konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, nie wymagała zezwolenia właściwego miejscowo wojewody uzyskiwanego w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. Jakkolwiek art. 34 ust. 1 tej ustawy mówi o realizacji przedsięwzięcia, to trzeba zauważyć, że przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego udzielono nie tylko na pobór piasku z rzeki, co stanowiłoby szczególne korzystanie z wód ale i na składowanie go. W tym zakresie działalność ta może być uznana za przedsięwzięcie. Należy jednocześnie odróżnić to sformułowanie od regulacji art. 35a tej ustawy, gdzie jest mowa o przedsięwzięciu w rozumieniu ustawy z dnia 27.04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W tej kategorii przedsięwzięć z art. 35a nie mieści się bowiem przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, ze względu na treść art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2-9 tej ustawy. Art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody nie zawiera takiego odesłania, należy przyjąć zatem, że dotyczy szerszego zakresu przedsięwzięć, zbliżających się pojęciowo do działań z ust. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Należy jednocześnie nadmienić, że art. 33 ust. 3 tej ustawy odnosi się jedynie do planowanych przedsięwzięć, a więc takich, które dopiero zostaną dokonane, nie znajduje zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazana analiza niniejszych przepisów prowadzi do konkluzji, że me było wymogu aby owo pozwolenie wodnoprawne poprzedzone zostało decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Należy także zaznaczyć, że pozwolenie wodnoprawne na tę działalność winno być zbieżne czasowo z uzyskaną przez Spółkę decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydaną w trybie art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne z dnia 14 (...) 2006 r. Nie może więc być wydane na czas dłuższy niż opiewa ta decyzja. W niniejszej sprawie Towarzystwo nie zostało zawiadomione o zakończeniu tego postępowania i możliwości złożenia końcowych uwag i wniosków, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewoda (...), o ile nie zmienią się przepisy określające właściwość, ponownie rozpoznając sprawę oceni, czy dalsza działalność tej piaskowni mogła mieć negatywny wpływ na gatunki ptaków wodno-błotnych, dla których ochrony utworzono obszar Natura 2000 i ich bytowanie na tym obszarze, a w razie potwierdzenia takich faktów, uprzednio wydać zezwolenie na zamierzoną działalność, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. Wydając następnie pozwolenie wodnoprawne zakreśli w jakiej części roku dopuszcza prowadzenie przedmiotowej działalności, wyłączając sezon lęgowy ptaków. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi