IV SA/Wa 1810/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg D. G., T. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej D. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących T. K. i E. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa1810/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez D. G. i E. K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu na rzecz P. L. i U. L. warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Prezydent Miasta S. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odwołania od niej wnieśli D. G. i E. K. zarzucając, że ustalone warunki naruszają ład przestrzenny, gdzie budowa drugiego budynku na działce zwiększy dopuszczalną intensywność zabudowy, a wskaźnik zabudowy został źle ustalony. Ich zdaniem ustalona linia zabudowy jest problematyczna, przebiega przez istniejący budynek i nawiązuje do budynku gospodarczego, którego sposób użytkowania został zmieniony na mieszkalny. Zdaniem Kolegium zostały spełnione łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z analizy funkcji i cech zabudowy przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zatem istnieje ciągłość funkcji zabudowy. W ocenie Kolegium: § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia - nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona jako nawiązanie do najdalej odsuniętego od krawędzi jezdni budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], § 5 ust. 2 rozporządzenia - ustalony wskaźnik dla nowej zabudowy do 0,15 łącznie ze wskaźnikiem zabudowy istniejącej, wynoszącym 0,19 w sumie są równe maksymalnemu wskaźnikowi na terenie analizowanym, który wynosi 0,34 ([...]), § 6 ust. 1 rozporządzenia - szerokość elewacji frontowej ustalona na 8,2 m z tolerancją ± 20 % na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej obiektów o podobnej funkcji zlokalizowanych w obszarze analizowanym, § 7 ust. 3 rozporządzenia - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalona do 8 m na podstawie średniej wysokości elewacji frontowej obiektów o podobnej funkcji zlokalizowanych w obszarze analizowanym, § 8 geometria dachu: odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Ustalona wysokość kalenicy do 9,5 m nie przekracza maksymalnej wysokości głównej kalenicy obiektów o podobnej funkcji. Wprowadzono obowiązek zachowania części działki jako powierzchni biologicznie czynnej oraz wyznaczono ilość miejsc postojowych. Natomiast kwestie usytuowania budynku będą rozważane na etapie pozwolenia na budowę. W sprawie nie nastąpiło także naruszenie ładu przestrzennego, ponadto niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. G. oraz T. K. i E. K. D. G. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu na rzecz P. L. i U. L. warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że podtrzymuje wszystkie zarzuty sformułowane w odwołaniu tj. : 1. decyzja naruszy ład przestrzenny bowiem na żadnej działce nie ma dwóch budynków mieszkalnych, 2. budowa na tej samej działce drugiego budynku jednorodzinnego naruszy dopuszczalną intensywność zabudowy dla osiedla Z., 3. ustalony wskaźnik zabudowy 0,15 jest źle ustawiony, winien być ustalony dla budynków istniejących i projektowanych, 4. linia zabudowy obejmuje swoim zakresem teren zajęty istniejącym budynkiem mieszkalnym, 5. przyjmowana do analizy linia zabudowy z działki nr [...] jest problematyczna bowiem jest tam budynek gospodarczy zaadoptowany na cele mieszkalne, 6. analiza linii zabudowy winna zostać przeprowadzona na podstawie działek [...], [...], [...], [...] itd. 7. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta S. przewiduje dla osiedla Z. umiarkowane uzupełnianie funkcji mieszkańiowo-usługowych, intensywność zabudowy 0,2-0,6. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja naruszyła : 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. wbrew twierdzeniu organu planowany pod inwestycję teren nie ma dostępu do drogi publicznej, na ewentualnej drodze dojazdowej jest wybudowany garaż, 3. naruszono § 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ budynek znajdujący się na działce [...] nie jest oznaczony jako mieszkalny, poza tym działka nr [...] nie jest działką sąsiednią dla działek objętych inwestycją, a także błędnie przyjęto do analizy budynek znajdujący się na działce [...] ponieważ działka ta nie ma dostępu od ulicy [...] (dostęp jest od ul. [...]), budowa drugiego budynku naruszy zasadę określoną w § 5 rozporządzenia. T. K. i E. K. w swojej skardze także wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu na rzecz P. L. i U. L. warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Potrzymali swoje zarzuty wniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ich zdaniem zaskarżona decyzja narusza art. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Niezgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego ustalono linię zabudowy, ponieważ budynek znajdujący się na działce [...] nie jest oznaczony jako mieszkalny. Linia zabudowy winna zostać przeprowadzona na podstawie działek [...], [...], [...], [...] itd. Ponadto budowa drugiego budynku naruszy zasadę określoną w § 5 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o ich oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. Przede wszystkim Kolegium wadliwie stanęło na stanowisku, że Prezydent Miasta S. wydając decyzję o ustaleniu na rzecz P. L. i U. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Kolegium położyło nacisk (poprzez podkreślenie) na kontynuację funkcji przy ustalaniu nowych warunków zabudowy. Kontynuacja poprzez nową inwestycję dotychczasowej funkcji tj. zabudowy jednorodzinnej nie budzi żadnych wątpliwości. Planowana inwestycja ma bowiem polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast kwestia podnoszona zarówno w odwołaniach, jak również w skargach, umiejscowienia na tym samym terenie inwestycyjnym drugiego budynku mieszkalnego. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w toku postępowania przed organem I instancji wynika, że na terenie objętym analizą nie istnieje działka (kilka działek połączonych gospodarczo) zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia jednego z warunków tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu trafnie Kolegium przyjęło, że istniejąca zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak również intensywności wykorzystania terenu. Otoczenie bowiem działek, na których planowana jest inwestycja zagospodarowane jest dosyć kompleksowo i nie ma żadnych problemów, aby określić wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie. W ocenie Sądu jednak błędnie Kolegium swoje rozważania co do kontynuacji dotychczasowego stanu zainwestowania ograniczyło do jednego czynnika jakim jest funkcja. Ta kontynuacja dotyczy pozostałych elementów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m. in. parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Taką cechą zagospodarowania terenu objętego analizą jest okoliczność, że nie występują na jednej działce lub kilku działkach ewidencyjnych tworzących całość gospodarczą dwa budynki jednorodzinne. A planowana inwestycja zmierza do takiego stanu rzeczy. Biorąc pod uwagę charakter osiedla Z. w części objętej analizą, dopuszczenie do zagęszczenia dotychczasowego jednorodnego charakteru intensywności zabudowy, nie stanowiłoby kontynuacji istniejącego stanu zainwestowania. Z tego też względu zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu. Uchybienia natury procesowej, których dopuścił się organ mają już charakter wtórny wobec opisanego wyżej uchybienia. Nie mniej jednak należy podnieść, iż organ II instancji ma obowiązek na nowo rozpatrzyć sprawę, co obejmuje także ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Zarzuty te były bardzo precyzyjne i merytoryczne. Tym samym obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do nich, czyli ponowne rozważenie sprawy w świetle problematyki podniesionej w odwołaniach. Tymczasem Sąd nie stwierdził, aby Kolegium odniosło się do nich. Nie ustosunkowało się do kwestii drugiego budynku mieszkalnego na terenie inwestycyjnym, przechodzenia linii zabudowy przez istniejący już budynek mieszkalny, wyznaczenia linii zabudowy w stosunku do budynku, który stanowi- zdaniem skarżących- budynek gospodarczy (dotyczy działki [...]), nie mieszkalny, nie rozważyło czy mają znaczenie zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dopuściło się zatem uchybienia art. 140 kpa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa. Z tego względu, także wobec naruszenia przepisów procesowych, zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. Zarzut naruszenia przepisów procesowych dotyczy także rozpatrzenia odwołania wniesionego przez T. K. Odwołanie E. K. zostało także podpisane przez T. K., co uszło uwadze organu. Na pierwszej stronie pisma wskazano bowiem jedynie dane E. K. Zaistniała zatem sytuacja procesowa, w której nie zostało rozpatrzone odwołanie jednej ze skarżących stron. Ponownie zatem orzekając organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie zarówno E., jak i T. K. Z tych względów orzeczono na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.