IV SA/Wa 1810/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej T. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek T.S. w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności rolniczej przez sąsiada S.D.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] lutego 2013 roku do organu I instancji wpłynął wniosek T.S. z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym wnioskodawczyni wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności rolniczej przez sąsiada S.D.. T.S. wniosła ponadto o przeprowadzenie przez organ I instancji oględzin terenu należącej do niej posesji przy ulicy [...] w P. celem ustalenia, czy należąca do niej posesja jest zapylona, a także określenia przez organ I instancji stopnia zapylenia oraz dokonania identyfikacji pobranych pyłów co do ich charakteru, możliwych oddziaływań alergicznych oraz oceny w zakresie oddziaływania na zdrowie ludzi, glebę, rośliny, powietrze. W związku ze złożonym wnioskiem organ I instancji przeprowadził w dniu [...] marca 2013r. oględziny terenu posesji prywatnej przy ul. [...] w P. należącej do T.S.. W trakcie oględzin przedmiotowej posesji stwierdzono ślady pyłów koloru brązowo - rdzawego, które według T.S. są pozostałościami po czyszczeniu zboża na sąsiedniej posesji przy ul. [...] w P.. Ślady pyłów stwierdzono w osłoniętych miejscach, na powierzchni muru, rynnie, ramach okiennych. W ramach oględzin wykonana została dokumentacja fotograficzna z miejsc wskazanych przez właścicielkę posesji. W dniu prowadzenia oględzin nie zachodziło zjawisko pylenia związanego z wykonywanymi pracami na sąsiedniej działce użytkowanej jako gospodarstwo rolne. W związku z odrębną sprawą [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. przeprowadził w dniach [...] stycznia 2013r. kontrolę w siedzibie gospodarstwa rolnego S.D., na działalność którego została wniesiona interwencja. W wyniku przeprowadzonych wówczas działań kontrolnych ustalono, że właściciel gospodarstwa rolnego dysponuje urządzeniem do czyszczenia zboża typu PEKTUS o wydajności około 6 Mg/h ustawionym w wiacie sprzętu rolniczego. Urządzenie wyposażone jest w filtr tkaninowy zbierający zanieczyszczenia z czyszczonego zboża. We wrześniu 2012 roku urządzenie wykorzystywane było przez okres około 6 godzin. W trakcie pracy urządzenia, obsługujący je synowie właściciela, stwierdzili zatkanie filtra zbierającego zanieczyszczenia z czyszczenia zboża. W wyniku zaistniałej sytuacji koniecznym było jego odłączenie. W trakcie prac wykonywanych przez obsługujących ww. urządzenie we własnym zakresie korek powstały w urządzeniu spowodował jego niekontrolowany wydmuch. Dodatkowo nastąpiło uwolnienie zanieczyszczeń zebranych na filtrze usuniętym z urządzenia, co spowodowało zanieczyszczenie terenu należącego do właściciela gospodarstwa rolnego oraz najbliższego sąsiada. Właściciel gospodarstwa zaznaczył, że zaistniała sytuacja miała charakter incydentalny. Według oświadczenia właściciela gospodarstwa rolnego, poza stwierdzonym przypadkiem, urządzenie nie będzie pracowało bez filtra ochronnego. Zmienione zostaną również zasady jego użytkowania. Pracować będzie ono przy zamkniętych stronach wiaty od strony zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia powyższe odnotowane w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku, które podmiot kontrolowany podpisał bez zastrzeżeń. Organ stwierdził, iż od dnia zdarzenia we wrześniu 2012 r. nie został powiadomiony przez interweniującą T.S. o uciążliwościach związanych z eksploatacją sąsiadującego gospodarstwa rolnego. W związku z powyższymi ustaleniami [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. stwierdził, że w sytuacji braku emisji zanieczyszczeń z terenu gospodarstwa rolnego, organ I instancji nie ma możliwości określenia jej wielkości oraz wpływu na otaczające środowisko. Organ I instancji wskazał również, iż nie prowadzi oceny pod względem oddziaływania substancji pyłowych na zdrowie ludzi i zwierząt, identyfikacji prób pod względem obecności w nich grzybów, a także oddziaływań alergicznych. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. wskazał, iż zadania Inspekcji Ochrony Środowiska wymienione są w art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2007r., Nr 44, poz. 287 ze zm.). Na wskazane powyżej postanowienie organu I instancji T.S. złożyła zażalenie zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. Ponadto odwołująca się wskazała, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia omyłkowo przytoczono przepis art. 66 a § 1 k.p.a. zamiast art. 61 a § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia T.S. na postanowienie [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], znak [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek T.S. w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności rolniczej przez sąsiada S.D. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż zakres zadań Inspekcji Ochrony Środowiska został enumeratywnie wymieniony w art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska i ma on charakter wyczerpujący. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę podzielił stanowisko organu I instancji, iż do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska nie należy przeprowadzanie oceny pod względem oddziaływania substancji pyłowych na zdrowie ludzi i zwierząt, identyfikacji prób pod względem obecności w nich grzybów, a także oddziaływań alergicznych. Wskazał, iż w myśl art. 61 § 1 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli jednak żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu, który stanowiłby materialnoprawną podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy brak jest materialnoprawnej podstawy do jego wszczęcia i wydanie następnie decyzji administracyjnej doprowadziłoby do wydania przez organ administracji decyzji bez podstawy prawnej, co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkowałoby jej nieważnością. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. T.S. wniosła skargę do Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazała na bezzasadne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Wobec powyższego wniosła o uchylenie wydanych sprawie rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przede wszystkim z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Działając w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia w pierwszym rzędzie należało zbadać, czy zostało ono podjęte w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu organ nie rozważył czy zastosowanie nie powinien znaleźć art. 65 § 1 k.p.a. Przywołany przepis stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie. Regulacja ta stanowi konsekwencję zawartej w art. 19 k.p.a. zasady ustanawiającej ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Wymóg taki wynika, nie tylko z przywołanego przepisu, ale również z zasady praworządności, która zobowiązując organy do działania zgodnego z prawem, nakłada tym samym na organy administracji obowiązek przestrzegania przepisów określających ich właściwość rzeczową i miejscową. W rezultacie, jeżeli organ stwierdzi brak swojej właściwości do załatwienia sprawy obowiązany jest zastosować art. 65 § 1 k.p.a. Zbadanie właściwości organu do załatwienia sprawy administracyjnej nie jest jednak możliwie, bez uprzedniego jednoznacznego ustalenia treści żądania strony, co również obciąża organ do którego podanie wpłynęło. Obowiązek taki wynika z art. 7 k.p.a. Wykonując powyższe obowiązki organ musi też mieć na uwadze, że odformalizowanie postępowania administracyjnego (stanowiące również jedną z jego podstawowych zasad) zmierzające do tego aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony - bez zbędnego formalizmu, w żadnym względzie nie uprawnia go, do określania za stronę treści wniesionego przez nią żądania. W orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że jeżeli żądanie zostało zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne, choćby z tego względu, że mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania strony, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00). Jeżeli postępowanie wszczynane jest na zasadzie skargowości (na wniosek strony), to żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). W razie wątpliwości, sprecyzowanie treści tego żądania należy do strony a nie do sfery ocennej organu. Zauważyć przy tym należy, że wątpliwości co do treści podania mogą być wynikiem nie tylko mało czytelnego, niejasnego lub nieudolnego określenia żądania ale również mogą powstać w związku z zaistniałą zamianą stanu prawnego, której strona mogła ewentualnie nieuwzględnić. Jeżeli zatem podanie budzi wątpliwości organu do którego zostało ono skierowane (co do treści żądania) to organ zobowiązany jest dokonać ustaleń w zakresie rzeczywistej woli strony. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92 - "O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swojego stanowiska". Zasada ta znajduje zastosowanie, tym bardziej w przypadku, gdy wątpliwości związane są z przedmiotem postępowania. Organ zobowiązany jest zatem do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Według art. 9 k.p.a. organy administracji obowiązane są do udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania i wyjaśnienia przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko jak to możliwe. W przeciwnym wypadku prowadzi to do naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92, POP 1993/4/68). Dla prawidłowego załatwienia sprawy - w tym również dla prawidłowego zbadania właściwości organu który jest kompetentny do jej załatwienia - konieczne jest przede wszystkim jednoznaczne określenie żądania strony. Dopiero wówczas możliwe jest ustalenie normy prawa materialnego na podstawie której żądanie to powinno być rozpatrzone oraz zbadanie właściwości organu. W niniejszej sprawie organy uchybiły przedstawionym wyżej obowiązkom. W dniu [...] lutego 2013 roku do organu I instancji wpłynął wniosek T.S. z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym wnioskodawczym wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności rolniczej przez sąsiada S.D.. W związku ze złożonym wnioskiem organ I instancji przeprowadził w dniu [...] marca 2013 r. oględziny terenu posesji prywatnej przy ul. [...] w P. należącej do T.S.. W trakcie oględzin przedmiotowej posesji stwierdzono ślady pyłów koloru brązowo - rdzawego, które według T.S. są pozostałościami po czyszczeniu zboża na sąsiedniej posesji przy ul. [...] w P.. Ślady pyłów stwierdzono w osłoniętych miejscach, na powierzchni muru, rynnie, ramach okiennych. W ramach oględzin wykonana została dokumentacja fotograficzna z miejsc wskazanych przez właścicielkę posesji. W dniu prowadzenia oględzin nie zachodziło zjawisko pylenia związanego z wykonywanymi pracami na sąsiedniej działce użytkowanej jako gospodarstwo rolne. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. stwierdził jednak, że w sytuacji braku emisji zanieczyszczeń z terenu gospodarstwa rolnego, nie ma możliwości określenia jej wielkości oraz wpływu na otaczające środowisko. Organ I instancji wskazał również, iż nie prowadzi oceny pod względem oddziaływania substancji pyłowych na zdrowie ludzi i zwierząt, identyfikacji prób pod względem obecności w nich grzybów, a także oddziaływań alergicznych. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz stwierdzone przez organ zanieczyszczenia a także podnoszony przez skarżącą fakt powtarzających się naruszeń ze strony sąsiada S.D. organ powinien przekazać sprawę organowi właściwemu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c .p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oraz w oparciu o art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.