IV SA/Wa 1810/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpoznaniu odwołania I. G. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy") Nr [...] z [...] września 2018 r. (znak [...]) o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Zarządu Dzielnicy nr [...] z [...] maja 2018 r. (znak: [...]), wydanej na wniosek Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]"' z siedzibą w [...] (dalej: "Spółdzielnia"), którą organ odmówił udzielenia zezwolenia na usunięcie dwóch drzew gatunku brzoza brodawkowata o obwodach pni: 106 cm oraz 126 cm, z terenu nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] w [...] będącej własnością Miasta [...], we współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" i osób fizycznych, zarządzanej przez Spółdzielnię. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Skarżący, będący właścicielem lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...] w [...], w marcu 2018 r. wystąpił do Spółdzielni o podjęcie działań w kierunku usuniecie dwóch drzew (brzóz brodawkowatych) rosnących na działce nr [...], stanowiącej nieruchomość wspólną i znajdującej się we współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni i osób fizycznych, zarządzanej przez Spółdzielnię na zasadzie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 845 z późn. zm.; dalej: "u.s.m."), motywując swoje wystąpienie zasłanianiem przez te drzewa dostępu światła dziennego. II.2. W dniu 11 maja 2018 r. Spółdzielnia złożyła do Zarządu Dzielnicy wniosek o wyrażenie zgody na wycinkę wspomnianych dwóch drzew. II.3. Zarząd Dzielnicy decyzją na [...] z [...] maja 2018 r. nie zezwolił Spółdzielni na wycinkę przedmiotowych drzew. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Spółdzielnia przed złożeniem podania Spółdzielnia przeprowadziła, wymagane przez art. 83 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614; dalej: "u.o.p.") konsultacje z członkami spółdzielni, właścicielami budynków lub lokali niebędących członkami spółdzielni oraz osobami niebędącymi członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali. W terminie na zgłaszanie uwag wpłynęły liczne protesty przeciwko planowanej wycince. Zarząd Dzielnicy uzasadniając wydanie decyzji odmownej wskazał w szczególności, że sporne drzewa mają odpowiednio obwody 126 i 106 cm oraz rosną w odległości ok. 9 i 7 m wschodniej ściany budynku przy ul. [...]. Oba drzewa są w dobrym stanie fitosanitarnym i nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zdaniem organu, z uwagi na znaczną odległość tych drzew od ściany budynku, nie wpływają one istotnie na warunki oświetleniowe lokali mieszkalnych. Organ powołał się również na liczne protesty pozostałych członków Spółdzielni i współużytkowników wieczystych zgłoszone w trakcie postępowania konsultacyjnego przeprowadzonego przez Spółdzielnię przed złożeniem wniosku. Decyzja Zarządu Dzielnicy została doręczona Spółdzielni, która nie wniosła od niej odwołania i decyzja tym samym stała się ostateczna. II.4. W dniu 2 sierpnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Zarządu Dzielnicy z [...] maja 2018 r., wnosząc o uchylenie decyzji dotychczasowej oraz wydanie nowej decyzji, zgodnej z żądaniem Spółdzielni. Wniosek został uzasadniony przyczyną wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli pozbawieniem skarżącego prawa do udziału w postępowaniu w sprawie o wydanie zgody na wycinkę drzew. Postanowieniem z [...]września 2018 r. organ I instancji wznowił postępowanie. Następnie, decyzją z [...] września 2018 r. Zarząd Dzielnicy odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2018 r. wskazując, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Zarządu Dzielnicy, w sprawie nie zaszła okoliczność w postaci niebrania przez skarżącego bez jego winy udziału w postępowaniu w charakterze strony, albowiem w postępowaniu tym status strony przysługiwał Spółdzielni, która reprezentowała współużytkowników wieczystych nieruchomości wspólnej zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s.m. Zarząd Dzielnicy powołał się również na regulację zawartą w art. 83 ust. 2 i 4 u.o.p. II.5. Odwołanie do decyzji zarządu wniósł skarżący. II.6. Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] września 2018 r. Wydając zaskarżoną decyzję podzieliło pogląd, że w świetle art. 83 ust. 2 i 4 u.o.p. oraz art. 27 ust. 2 u.s.m., prawa współużytkowników i posiadaczy nieruchomości wspólnej, na której rosną sporne drzewa, reprezentowała wyłącznie Spółdzielnia i to jej przysługiwał status strony. III.1. W skardze na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2019 r. skarżący zarzucił naruszenie: (i) przepisów postępowania: - art. 6, 7, 7a, 8, 9, 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postępowanie objęte zaskarżoną decyzją nie dotyczyło interesu prawnego i obowiązku skarżącego, co spowodowało nieuprawnione nieuznanie go przez SKO za stronę prowadzonego postępowania a jedynie za osobę, którą Spółdzielnia powinna była zawiadomić o zamiarze złożenia wniosku o usunięcie drzew, co stanowiło bezprawną odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania i pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu I instancji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa; - art. 7, 8, 11 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięcie pod uwagę faktu, że zacienienie w stopniu większym niż znaczne dotyczy właśnie mieszkania skarżącego; (ii) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: - art. 83 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania o usunięcie drzew, - § 13 w zw. z § 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) poprzez pominięcie tych przepisów. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosła o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu z wniosku Spółdzielni o wyrażenie zgody na wycinkę dwóch drzew rosnących na działce nr [...], stanowiącej nieruchomość wspólną i znajdującą się we współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni i osób fizycznych, zarządzanej przez Spółdzielnię na zasadzie art. 27 ust. 2 u.s.m. Zdaniem skarżącego, winien on być uznany za stronę tego postępowania z uwagi na fakt, że jako właścicielowi lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...] przysługuje udział w nieruchomości wspólnej stanowiącej działkę nr [...]. IV.2. Zdaniem Sądu, skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na wycinkę dwóch drzew rosnących na działce nr [...], a tym samym zasadnie orzekające organy uznały, że wobec skarżącego nie zaszła przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po pierwsze, skarżący koncentruje się wyłącznie na fakcie posiadania udziału w nieruchomości wspólnej, pomija natomiast w ogóle kwestię szczególnego charakteru współwłasności przymusowej, z jaką mamy do czynienia w przypadku nieruchomości wspólnej oraz zasady zarządzania taką nieruchomością. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2019, poz. 737; dalej: "u.w.l.") w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. W myśl zaś art. 3 ust. 2 u.w.l., nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie zaś z art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeżeli zaś chodzi o reprezentację wspólnoty mieszkaniowej, to zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Z kolei w przypadku nieruchomości wspólnej powstałej na gruncie będącym we współwłasności spółdzielni mieszkaniowej, zasady wykonywania zarządu tą nieruchomością określa art. 27 ust. 2 u.s.m. Zgodnie z tym przepisem, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Powierzenie zarządu nieruchomością wspólną zarządowi wspólnoty albo Spółdzielni ma swoje uzasadnienie w potrzebie zapewnienia sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną, co jest szczególnie istotne w razie znacznej liczby współwłaścicieli, reprezentujących niekiedy sprzeczne interesy. Brak tego rodzaju rozwiązań spowodowałby, że w każdej spornej sprawie dotyczącej wycinki drzew rosnących na nieruchomości wspólnej konieczne byłoby wszczynanie odrębnego postępowania nieprocesowego przed sądem powszechnym (zwrócił na to uwagę m. in. NSA w wyroku z 1 czerwca 2017 r., II OSK 2489/15, wydanym w odniesieniu do stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej powołaną niżej ustawą z 25 czerwca 2015 r.). Również w interesie publicznym oraz interesie innych osób leży zapewnienie sprawności postępowania, które dotyczy nieruchomości wspólnej. Problem ten dostrzeżono w orzecznictwie dotyczącym m. in. wydania warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wspólną. W orzecznictwie przyjęto, że stroną w takim przypadku jest wspólnota mieszkaniowa, którą z kolei reprezentuje na zewnątrz (czyli również wobec organów administracji publicznej) zarząd (art. 21 ust. 1 u.w.l.) lub zarządca (art. 18 ust. 1 u.w.l.) albo spółdzielnia (w przypadku określonym w art. 27 ust. 2 u.s.m.) – por. np. wyroki NSA z dnia: 10 lutego 2017 r., II OSK 1346/15, 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1325/15; z 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; 4 marca 2011 r., II OSK 419/10 oraz II OSK 406/10; z 6 grudnia 2006 r., II OSK 858/06 - CBOSA). Reasumując ten fragment uzasadniania, już na gruncie art. 27 ust. 2 u.s.m. można było przyjąć, że to wyłącznie Spółdzielnia reprezentuje współwłaścicieli nieruchomości wspólnej w sprawie o wyrażenie zgody na wycinkę drzew rosnących na takiej nieruchomości. Warto dodać, że taka konkluzja znajduje wsparcie w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z 26 listopada 2001 (OPK 19/01, ONSA 2002 2 poz. 68). Uchwała ta co prawda utraciła moc wiążącą (zob. art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1271) oraz uległa częściowej dezaktualizacji z uwagi na zmianę stanu prawnego. Jednakże, z uwagi na autorytet NSA i siłę argumentów jurydycznych w niej podniesionych, Sąd w pełni podziela zawarte w niej rozważania dotyczące obowiązków spoczywających na podmiocie zarządzającym nieruchomością wspólną w aspekcie wycinki drzew oraz stwierdzenie, że: "Dla uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej istniałaby konieczność występowania wielu stron postępowania /właścicieli poszczególnych lokali/, odchodzi się od konieczności występowania przez każdego członka wspólnoty mieszkaniowej indywidualnie, na rzecz działania w ich imieniu organów wspólnoty". Po drugie, niezależnie od powyższej argumentacji, skarżący zdaje się nie dostrzegać zmian wprowadzonych ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045), w tym nadania nowego brzmienia art. 83 ust. 2 i 4 u.o.p. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez: 1) spółdzielnię mieszkaniową; 2) wspólnotę mieszkaniową, w której właściciele lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną zarządowi, zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W myśl zaś art. 83 ust. 4 u.o.p., Spółdzielnia mieszkaniowa informuje, w sposób zwyczajowo przyjęty, członków spółdzielni, właścicieli budynków lub lokali niebędących członkami spółdzielni oraz osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, a zarząd wspólnoty mieszkaniowej - członków wspólnoty, o zamiarze złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, wyznaczając co najmniej 30-dniowy termin na zgłaszanie uwag. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie 12 miesięcy od upływu terminu na zgłaszanie uwag. Celem wprowadzenia tych regulacji było usprawnienie procedury dotyczącej zgody na usunięcie drzew zlokalizowanych na terenach nieruchomości wspólnej, przy równoczesnym zapewnieniu czynnego udziału współwłaścicieli lokali w podjęciu decyzji co do wycinki, ale na etapie "przedadministracyjnym". W szczególności w uzasadnieniu tej zmiany wskazano, że rozwiązanie to pozwoli mieszkańcom spółdzielni i wspólnoty na podjęcie ewentualnych działań zapobiegających usunięciu drzew (np. złożenie protestu, zwołanie walnego zgromadzenia, dokonanie wspólnych oględzin drzew) – zob. druk sejmowy nr 2656/VII kadencja. W świetle powołanych wyżej regulacji zawartych w ustawie o ochronie przyrody nie budzi wątpliwości, że to wyłącznie zarząd wspólnoty mieszkaniowej albo spółdzielnia wykonująca zarząd na zasadzie art. 27 ust. 2 u.s.m. ma status strony w sprawie dotyczącej wycinki drzew rosnących na nieruchomości wspólnej. Ergo, skarżący nie mógł być pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Zarządu Wspólnoty z [...] maja 2018 r., albowiem status strony w tym postępowaniu mu nie przysługiwał. Tym samym nie mógł okazać się zasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. powiązany z wybranymi przepisami regulującymi zasady ogólne k.p.a. Należy z całą mocą podkreślić, że art. 28 k.p.a. nie ma charakteru normy nadrzędnej nad innymi przepisami rangi ustawowej, w tym przepisami ustaw zawierającymi regulacje determinujące określenie kręgu stron w danej sprawie administracyjnej. IV.3. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ten akt prawny nie znajduje bowiem w ogóle zastosowania w sprawie dotyczącej zgody na wycinkę drzew (zob. § 1 i 2 tego rozporządzenia). Podobnie w sprawie nie mógł mieć w ogóle zastosowania art. 7a k.p.a. Jest już z tego powodu, że niniejsza sprawa nie dotyczyła nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, natomiast jej przedmiotem było przyznanie Spółdzielni uprawnienia w postaci zgody na wycinkę drzew. IV.4. Tylko na marginesie (obiter dicta) można wskazać, że ustawa o ochronie przyrody przewiduje możliwość wykonywania, bez potrzeby uzyskiwania zezwoleń, prac w obrębie korony drzewa, które nie prowadzą do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa (art. 87a u.o.p.). W praktyce, w ramach tego limitu mieszczą się m.in. tzw. cięcia prześwietlające, wykonywania np. w celu poprawy dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.