IV SA/Wa 1816/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. L., Z. L., K. L. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. Miasta W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących H. L., Z. L., K. L. i E. B kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz na rzecz skarżących E. B. i K. L. solidarnie kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 13 grudnia 2011 r., Biuro Ochrony Środowiska Urzędu W. poinformowało Zarząd [...] W. o fakcie nawiezienia ziemi z odpadami budowlanymi na teren m. in. działek o nr ew. [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia [...].01.2013r. Zarząd [...] W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania tj. nawiezienia ziemi z odpadami budowlanymi na teren w/w nieruchomości. W dniu [...].02.2012r. przeprowadzono wizję w terenie, z której sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Podczas wizji ustalono, że Pan A. R., sposobem gospodarczym, dokonał podniesienia gruntu, celem dostosowania poziomu swoich działek do nieruchomości sąsiednich. Współwłaściciel wskazał, iż ziemia pochodzi z budowy metra. Celem obliczenia ilości nawiezionych odpadów organ pierwszej instancji powołał biegłego- rzeczoznawcę z zakresu geodezji, w celu określenia ilości nawiezionych mas ziemnych. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Zarząd [...] W. nakazał E. B., H. L., Z. L. i K. L. usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania nawiezionych na w/w działki, oraz zagospodarowanie odpadów magazynowanych na ich terenie zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. W decyzji wskazano także, iż odpady należy usunąć w terminie 3 miesięcy od chwili gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji dochowując ustawowego terminu do jego wniesienia złożyli E. B., H. L., Z. L. i K. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja z dnia [...] listopada 2013 roku, znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że decyzja organu pierwszej I instancji nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów wymaganych przepisami prawa. w tym sposobu usunięcia odpadów, rodzaju odpadów podlegających usunięciu. Nie dokonano także wyczerpujących ustaleń w zakresie posiadacza odpadów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd [...] W. decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku nakazał Pani E. B., Pani H. L., Panu Z. L. Panu K. L. i Panu A. R. usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych kod 17 05 04 z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, nawiezionych na teren działek ew. nr [...] z obrębu [...] w W. rejon ul. [...] w ilości: : dla działki ew. nr [...] m3, działki nr [...] m3 i działki nr [...] m 3 oraz przekazanie odpadów magazynowanych na terenie ww. nieruchomości podmiotowi posiadającemu stosowane zezwolenie wymagane art. 41 ustawy o odpadach. Ponadto w decyzji wskazano, iż odpady należy usunąć w terminie 3 miesięcy od chwili gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Pani E. B., Pani H. L., Pan Z. L. i Pan K. L., wskazując, że nie są winni nawiezienia ziemi na ich działki. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. nr [...] z dnia [...] marca 2014. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2012 roku poz. 21) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast w myśl ust. 2 tego artykułu w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usuniecie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Stosownie natomiast do ust. 4 ww. artykułu jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji organowi egzekucyjnemu. Natomiast w ust. 6 tego artykułu określono elementy,które powinna zawierać decyzja nakazująca usunięcie odpadów. Organ wskazał, że odpadami w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy są każde substancje Iub przedmioty, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia sil,: jest obowiązany. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając: l) źródło ich powstawania; 2) właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi. określone \\ załączniku nr 3 do ustawy; 3) składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi. W myśl ust. 3 ww. artykułu ustawy katalog odpadów z podziałem na grupy. podgrup) rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych określi, w drodze rozporządzenia. minister właściwy do spraw środowiska. Zgodnie z art. 250 przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. 2013, poz. 21) , nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego do ustalenia rodzaju odpadów zastosowano przepisy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206). Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy nie stosuje się w/w przepisów do: niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty oraz zgodnie z pkt. 11 tego artykułu do mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163. poz. 981), lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania. Mając na uwadze powyższe uznano, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z masami ziemnymi, do których mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania prawidłowo ustalono, że na teren nieruchomości wwieziono odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne nie wymienione w 17 05 03). Z wykonanego przez mgr inż. J. G. uprawnionego geodetę operatu technicznego wynika, że na działkę nr ew. [...] - nawieziono [...] m3 mas ziemnych. nr ew. [...] nawieziono [...] m] mas ziemnych, nr ew. [...] - nawieziono [...] m3 mas ziemnych. Odnosząc się do kwestii związanej z ustaleniem, kto jest posiadaczem odpadów i czy znajdują się one w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, organ wskazał, że ustawa o odpadach jako posiadacza odpadów określa każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości). W rozpoznawanej sprawie, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, w tym przesłuchaniu Pani E. B., Pani H. L. Pana Z. L. Pana K. L. i Pana A. R. organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że posiadaczem odpadów są w/w. W świetle omawianego przepisu art. 26 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów zobowiązany będzie do ich usunięcia, jeżeli okaże się, że są one składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym, albowiem potwierdzenie, że miejsce to nie jest przeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów, zawsze skutkować będzie nałożeniem obowiązku ich usunięcia, a zatem podstawowym aspektem podlegającym zbadaniu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy miejsce w którym składowano odpady jest miejscem do tego przeznaczonym czy nieprzeznaczonym. Z ustaleń poczynionych podczas postępowania, a także ze złożonego odwołania wynika, że odpady wykorzystane zostały do podwyższenia i utwardzenia powierzchni nieruchomości. Organ pierwszej instancji ustalił, że teren przedmiotowej nieruchomości nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie ustalono dla niego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczających możliwość składowania odpadów. Utwardzanie powierzchni jest metodą odzysku odpadów (R 14). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorstwami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.) odpady o kodach 17 05 04 mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu. jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów. oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego prawa budowlanego. W warunkach rozpoznawanej sprawy istotne jest, że ww. nieruchomość znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 roku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Na terenie tym obowiązuje zaś zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Skargę na powyższa decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani E. B., Pani H. L., Pan Z. L. i Pan K. L., domagając się jej uchylenia w części ich dotyczącej. Zaskarżonej decyzji zarzucono, naruszenie art.7,8,11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a polegające w szczególności na: 1. Niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy: nie uwzględnieniu okoliczności w jaki sposób odpady znalazły się na wyżej wymienionych działkach, w szczególności nie wzięcia pod uwagę faktu, że pan A. R. złożył w Gminie W. oświadczenie w którym przyznaje, że odpady ziemne na naszych działkach znalazły się na skutek osunięcia się ziemi z jego działki, 2.Braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolną interpretację Samorządowego Kolegium Odwoławczego i błędne przyjęcie domniemania, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. Dz.U.2013, poz.21. Przepis ten w ust. 1 nakłada na podmiot określony jako "posiadacz odpadów" obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast w ust. 2 zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w przypadku zaniechania wykonania obowiązku usunięcia odpadów, do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia. Zatem, co do zasady, obciążający posiadacza odpadów z mocy prawa obowiązek ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do składowania wykonywany jest niezwłocznie i bez wezwania. Jeśli obowiązek nie zostaje spełniony, nakaz, w formie decyzji administracyjnej, wydaje organ administracji właściwy według ustępu 2, bądź w określonych w ustępie 3 przypadkach regionalny dyrektor ochrony środowiska. Decyzja ta odpowiadać musi warunkom określonym w art. 107 k.p.a. oraz zawierać niezbędne elementy określone w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, takie jak: termin, rodzaj odpadów, sposób ich usunięcia, przy czym wyliczenie w przepisie tym zawarte ma charakter otwarty. Prawidłowa wykładnia art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r., co zresztą słusznie zauważają skarżący, wymaga zdefiniowania pojęcia "posiadacza odpadów". Przepisy ustawy o odpadach z 2012 r. ustalają definicję legalną pojęcia "posiadacza odpadów". Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 19 tej ustawy "posiadaczem odpadów" jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Przepis ten ustanawia również domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wątpliwości nie budzi definicja wytwórcy odpadów, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 32 ustawy o odpadach z 2012 r. jest nim każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Bardziej skomplikowana wydaje się natomiast wykładnia domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r. Zgodnie z treścią tego przepisu co do zasady należałoby przyjąć, że posiadaczem odpadów jest osoba władająca powierzchnią ziemi, na której zgromadzone są odpady. Zauważyć jednak należy, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2012 r. poz. 1232 z późn. zm.). Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający". Domniemanie to wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Tym samym uznać należy, że domniemanie może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji, władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1721/06, z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że na działkach wskazanych w decyzji, które pomimo przywołania błędnego ich adresu (ul. [...]) można właściwie zidentyfikować stwierdzono nawiezienie mas ziemnych kod 17 05 04. Organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził z urzędu postępowanie dowodowe, którego celem było określenie parametrów odpadów i składowiska. Poza sporem pozostaje także fakt, że działki nie są przeznaczone do składowania ani magazynowania odpadów. Nie są one także objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i znajdują się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 roku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) gdzie obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Bezspornym pozostaje też fakt, że w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaściciele działek figurują skarżący. Przy czym, jak wskazała obecna na rozprawie pełnomocnik, współwłaścicielem tych działek jest także nieuwidoczniony w decyzji oraz nieuwzględniony w toku postępowania Pan B. L. Zarzuty skargi koncentrują się wokół tożsamości podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów, czyli ich posiadacza. Strony skarżące utrzymują bowiem, że nie są posiadaczem spornych, a organy administracji bezpodstawnie utożsamiają pojęcie posiadacza odpadów z właścicielem nieruchomości. Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd uznał, iż zasługuje on na uwzględnienie. Jak wynika bowiem ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych w tym oświadczeń stron. W sprawie nie zostało ustalone, iż nawiezienia spornych odpadów dokonał Pan A. R., który okoliczności tej nie kwestionuje. Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego wykazano kto jest wytwórcą odpadów znajdujących się m.in. na działkach skarżących uznać należy, iż w niniejszej sprawie wobec obalenia domniemania odpowiedzialności ciążącej na właścicielu nieruchomości, orzekające organy zobligowane były uwzględnić tą okoliczność przy wydawaniu zaskarżonych w sprawie decyzji. Czego nie uczyniono, przez co w ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r. w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżone decyzje. Jednocześnie na podstawie art.152 i 200 w/w ustawy Sąd rozstrzygnął w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zwrotu kosztów postępowania sądowego.