IV SA/Wa 1816/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.),, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie wymiaru kary biegnącej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Zakładu [...] S.A z siedzibą w [...] kwotę 680 ( sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1816/21 UZASADNIENIE Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 2021 r. po rozpatrzeniu odwołania Z. S. A., z siedzibą w S. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], ustalającą wymiar kary biegnącej w wysokości 3,95 zł/h z terminem obowiązywania od dnia [...] grudnia 2019 r. godzina 15:00 za przekroczenie dopuszczalnych ilości tlenku węgla o 1,042 kg/h i amoniaku o 0,1844 kg/h wprowadzanych do powietrza z emitora E-l instalacji do termicznego przekształcania odpadów, określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], udzielił spółce pozwolenia zintegrowanego dla instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania ponad 3 tony na godzinę, zlokalizowanej na terenie Z. w S. Starosta [...] w ww. pozwoleniu w pkt 1.7.2.2. określił "Dopuszczalne ilości gazów i pyłów dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza" — tabela kolumna IV" Wielkość emisji", m.in. dla tlenku węgla i amoniaku w wysokości: — tlenek węgla: 1,87800 kg/h — amoniak: 0,3756 kg/h [...] WIOŚ w trakcie kontroli (Protokół kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.) przeprowadził [...] grudnia 2019 r. pomiary kontrolne emisji zanieczyszczeń do powietrza z emitora E-l instalacji do termicznego przekształcania odpadów. Pomiary emisji zanieczyszczeń do powietrza z emitora E-l zostały wykonane na zlecenie [...] WIOŚ przez akredytowane laboratorium "[...]" Sp. z o.o., posiadające akredytację Polskiego Centrum Akredytacji - [...], w dniu [...] grudnia 2019 r. w godzinach 13:16 -14:36 w zakresie emisji pyłu, tlenków azotu, tlenku węgla, fluorowodoru, chlorowodoru, dwutlenku siarki. Z przeprowadzonych pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza, [...] sporządziło sprawozdanie z pomiarów nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., będące załącznikiem do ww. protokołu kontroli [...] WIOŚ. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów [...] WIOŚ stwierdził przekroczenie dopuszczalnych wielkości emisji tlenku węgla o 1,042 kg/h i amoniaku o 0,1844 kg/h, określonych w pozwoleniu. Protokół kontroli został podpisany w dniu [...] lutego 2020 r. przez uprawnionych przedstawicieli Strony, a Strona nie wniosła do niego uwag. Wobec powyższego [...] WIOŚ pismem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnej emisji tlenku węgla i amoniaku z emitora E-l instalacji do termicznego przekształcania odpadów. Strona pismem z dnia [...] lutego 2020. r. wniosła do [...] WIOŚ uwagi do punktu 2 "Naruszenia" Protokołu z kontroli nr [...], przeprowadzonej w Spółce w dniach od [...] września 2019 r. do [...] lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...], ustalił wobec spółki wymiar kary biegnącej w wysokości 3,95 zł/h z terminem obowiązywania od dnia [...] grudnia 2019 r. godzina 15:00 za przekroczenie określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia zintegrowanego, dopuszczalnych ilości tlenku węgla o 1,042 kg/h i amoniaku o 0,1844 kg/h, wprowadzanych do powietrza z emitora E-l instalacji do termicznego przekształcania odpadów w Z. w S.. Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie wnioskując o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wystąpił do Dyrektora Departamentu Instrumentów Środowiskowych w Ministerstwie Klimatu, o ocenę decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] udzielającej przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego, wskazując jednocześnie, że w punkcie 1.7.2.2 przedmiotowej decyzji Starosta [...] określił dopuszczalne ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, wyrażone zarówno jako stężenia w gazach odlotowych w mg/m3 jak i wielkości emisji wyrażone w kg/h i Mg/rok. Jednocześnie ww. pismem GIOŚ przesłał stanowisko Starosty [...] przekazane pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. wskazujące, iż emisje zostały podane w pozwoleniu zintegrowanym także w kg/h, ale jest to zapis czysto informacyjny. Minister Klimatu i Środowiska na podstawie art. 212 ust. 3 ustawy Poś, pismem z dnia [...] listopada 2020 r., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO), o rozważenie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] wskazując jednocześnie, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Poś. SKO stwierdziło, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Kolegium uznało, iż sporna decyzja w istocie, w części dotyczącej określenia wielkości emisji gazów i pyłów do powietrza, zawierała wątpliwości interpretacyjne mogące świadczyć o naruszeniu prawa, ale wadliwość ta nie mogła zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa lub być inną podstawą z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa, umożliwiającą stwierdzenie nieważności tej decyzji. SKO poinformowało również, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., dla wyeliminowania niepewności w wykładni zawartych w niej zapisów, na wniosek inwestora, w dniu [...] grudnia 2020 r. została zmieniona w trybie art. 155 Kpa, w części dotyczącej wielkości dopuszczalnej emisji gazów i pyłów do powietrza. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 224 ust. 2. pkt. 1 ustawy Poś. Należy zauważyć, że ustawodawca zastosował spójnik "albo" wyrażający możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań lub części zdań (alternatywa rozłączna). Organ powinien wybrać i zastosować tylko jeden sposób ustalenia substancji dopuszczonych do emisji. Tymczasem w punkcie 1.7.2.2 przedmiotowej decyzji Starosty [...] wielkości dopuszczalnej emisji dla poszczególnych kotłów są wyrażone w różnych jednostkach miary (zarówno w kg/h, jak i w mg/m3). Stanowi to oczywiste naruszenie art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Poś, zgodnie z którym wielkości dopuszczalnej emisji powinny być określone w pozwoleniu dla każdego źródła powstawania i miejsca wprowadzania substancji do powietrza i powinny być wyrażone tylko w jednej jednostce miary, a w przypadku instalacji (źródeł) objętych standardami emisyjnymi powinna to być ta jednostka miary, w jakiej są wyrażone standardy (cytowany wyżej art. 224 ust. 2 pkt 1 in fine). Dla przedmiotowej instalacji wartości dopuszczalne zostały określone w załączniku 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1806). I tak dla wymienionych w kolumnie 2 substancji standardy emisyjne zostały określone w mg/m3 (dla dioksyn i furanów w ng/m3), przy zawartości 11% tlenu w gazach odlotowych, jako wartości średnie dobowe i średnie trzydziestominutowe. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Strony, że organ I instancji w sposób niewłaściwy odniósł się do wielkości dopuszczalnych emisji tlenku węgla i amoniaku wyrażonej w kg/h, określonych w pozwoleniu. Strona przywołała § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 sierpnia 2019 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1806). Jednak powyższy przepis mówi o dotrzymaniu standardów emisyjnych dla instalacji i urządzeń spalania odpadów dla pomiarów ciągłych, a [...] WIOŚ wykonał okresowe pomiary kontrolne. Ponadto zmierzone wielkości emisji zostały przyrównane do emisji dopuszczalnej określonej punkcie w pkt 1.7.2.2. "Dopuszczalne ilości gazów i pyłów dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza" — tabela kolumna IV "Wielkość emisji" obowiązującego pozwolenia. W ocenie organu II instancji ww. decyzja z 2018 r. stała się ostateczną z dniem [...] grudnia 2020 r., a to oznacza, że ustalenia pierwotnej decyzji przed zmianą obowiązywały do dnia 28 grudnia 2020 r. W obowiązującym pozwoleniu nie zawarto żadnego wyłączenia z warunków w nim zawartych, I których prowadzący instalację nie byłby zobowiązany przestrzegać. W obecnie obowiązującym i zmienionym od dnia 28 grudnia 2020 r. pozwoleniu Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., wielkość dopuszczalna emisji amoniaku pozostała określona również jako ładunek w kg/h, a Spółka ma obowiązek monitorowania emisji amoniaku do powietrza na podstawie pomiarów okresowych. W przypadku tlenku węgla usunięta została wielkość dopuszczalnej emisji jako ładunek w kg/h, a pozostała tylko dopuszczalna wielkość emisji tlenku węgla jako standard emisyjny w mg/m3, przy zawartości 11% tlenu w gazach odlotowych. Organ stwierdził prawidłowość wyliczenia ustalającego wymiar kary biegnącej. Odnosząc się do zarzutów Strony, organ wyjaśnił, że protokół kontroli został podpisany bez uwag, a pismo Strony z dnia [...] lutego 2020 r. stanowi załącznik do ww. protokołu kontroli. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji (str. 2) odniósł się do zarzutów Strony przedstawionych w piśmie z [...] lutego 2020 r. stanowiących powielenie argumentów wskazanych przez Stronę w ww. piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. Odnosząc się do zarzutów Strony dotyczących niewłaściwego sposobu wykonania pomiarów kontrolnych przez [...] organ wyjaśnił, że pomiar kontrolny dla [...] WIOŚ wykonało laboratorium posiadające aktualny certyfikat Akredytacji Laboratorium Badawczego nr [...] w zakresie wykonanych pomiarów i przedmiotowe pomiary zostały wykonane zgodnie z wymaganiami zawartymi w dokumencie [...] "Akredytacja laboratoriów badawczych wykonujących pomiary emisji gazów lub pyłów do powietrza ze źródeł stacjonarnych " dla akredytowanych laboratoriów badawczych wykonujących okresowe pomiary emisji gazów ze źródeł stacjonarnych do powietrza oraz w odniesieniu do wymagań normy PŃ-EN ISO/IEC 17025 i wymagań specyfikacji technicznej PKN-CEN/TS 15675 oraz z uwzględnieniem przepisów wykonawczych do ustawy Poś tj. 1. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. 2014 poz. 1542); 2. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 maja 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. 2018 poz. 1022); 3. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz. U. Nr 215, poz. 1366); 4. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. 2018 poz. 680). W opinii organu II instancji CBJ wykonało pomiary kontrolne zgodnie z metodykami referencyjnymi. Odnosząc się do kwestii i pomiaru strumienia objętości gazu organ wskazał, że w sprawozdaniu z pomiarów nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. do opisu pomiaru prędkości gazu, [...] podało technikę badawczą bez przywołania dokumentu odniesienia (PN-EN ISO 16911 -1:2013 p. 7.1). Z akt sprawy wynika, że wartość prędkości gazów odlotowych była wykorzystana do obliczenia strumienia objętościowego gazów zgodnie z wymaganiami dokumentu odniesienia PN-Z-04030-7:1994 " Ochrona czystości powietrza - Badanie zawartości pyłu - Pomiar stężenia i strumienia masy pyłu w gazach odlotowych metodą grawimetryczną ", jako dokumentu opisującego sposób obliczenia tej wartości (akredytowana metoda z obliczeń). Z akt sprawy wynika, że pomiary stężeń pyłu wykonano w oparciu o wymagania zawarte w PN- EN 13284-1:2018-02 "Emisja ze źródeł stacjonarnych — Oznaczanie stężenia masowego pyłu w zakresie niskich wartości - Część 1: Manualna metoda grawimetryczna", a prędkość gazu wykonano zgodnie z PN-EN ISO 16911-1:2013 "Emisja ze źródeł stacjonarnych - Manualne i automatyczne wyznaczanie prędkości i strumienia objętości w przewodach - Część 1: Manualna metoda odniesienia". Jednocześnie organ podał, że ww. metody badawcze są objęte zakresem akredytacji Nr [...] Polskiego Centrum Akredytacji i mają zastosowanie w obszarze regulowanym prawnie. Odnosząc się do rozmieszczenia punktów pomiarowych na osiach pomiarowych, organ wskazał, iż rozmieszczenie punktów pomiarowych [...] wykonało zgodnie z normą PN-EN 15259:2007 " Jakość powietrza - Pomiary emisji ze źródeł stacjonarnych - Wymagania dotyczące odcinków pomiarowych i miejsc pomiaru, celu i planu pomiaru oraz sprawozdania z pomiaru", która jest przywołana w ww. dokumencie Polskiego Centrum Akredytacji [...] określającym szczegółowe wymagania dla laboratoriów wykonujących pomiary emisji gazów lub pyłów do powietrza ze źródeł stacjonarnych. [...] sprostowaną pomyłkę powstałą w wyniku przenoszenia danych z zapisów terenowych na sprawozdanie z pomiarów uwzględniło w korekcie do sprawozdania z pomiarów, jednak nie miała ona bezpośredniego wpływu na uzyskane wyniki. Odnosząc się do pomiaru wilgotności gazu w kanale metodą higrometryczną, a nie metodą wagową zgodnie z pkt. A.2.2.4 normy EN 14790:2017 "Emisja ze źródeł stacjonarnych — Oznaczanie pary wodnej w przewodach - Standardowa metoda odniesienia", organ podkreślił, że zgodnie z załącznikiem 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. 2014 poz. 1542) w przypadku pomiaru wilgotności nie określono metody referencyjnej poprzez przywołanie dokumentu odniesienia, a jedynie przez określenie kryteriów, jakie musi spełniać użyta do pomiaru metoda gwarantująca niepewność pomiaru mniejszą niż: - 20% w przypadku wilgotności bezwzględnej gazów odlotowych, - 10% w przypadku stopnia zawilżenia gazów odlotowych. [...] wykorzystało technikę higrometryczną, która jest zgodna z ww. rozporządzeniem (Załącznik 2), a niepewność pomiarów stopnia zawilżenia gazu nie przekracza granicznych wielkości niepewności dopuszczonych ww. rozporządzeniu. Ponadto jak wynika z akt sprawy [...] przeprowadziło weryfikację obu stosowanych metod (higrometrycznej według PN-Z-04030- 7:1994 i absorbcyjnej według PN-EN 14790:2017). Z wyjaśnień [...] wynika, że w warunkach laboratoryjnych wykazano ich równoważność w określonych zakresach pomiarowych, zgodnie z wymaganiami normy PN-EN 14793:2017 "Emisja ze źródeł stacjonarnych - Wykazywanie równoważności metody alternatywnej z metodą odniesienia". Norma PN-EN 14790:2017 w pkt 10 dopuszcza możliwość stosowania metody alternatywnej, po udowodnieniu jej równoważności. W związku z powyższym [...] miało prawo wykonywać pomiar wilgotności metodą higrometryczną. Na podstawie analizy dokumentów i wyjaśnień [...] stanowiących dowód w sprawie, organ II instancji stwierdził, że wprowadzone korekty sprawozdania z pomiarów nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., zastępującego sprawozdanie z pomiarów nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nie mają wpływu na wymiar kary biegnącej, a [...] zastosowało prawidłowe metodyki badawcze. Pomiary kontrolne emisji zanieczyszczeń do powietrza z emitora E-l instalacji do termicznego przekształcania odpadów z dnia [...] grudnia 1 2019 r., niewątpliwie wykazały przekroczenie dopuszczalnych wielości emisji tlenku węgla । o 1,042 kg/h i amoniaku o 0,1844 kg/h określonych w pozwoleniu. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska pomiary kontrolne emisji zanieczyszczeń do powietrza z emitora E-l instalacji do termicznego przekształcania odpadów spełniają warunki określone w art. 147a ustawy Poś. Organ odwoławczy podniósł, że w czasie kontroli, w trakcie której zostały przeprowadzone pomiary emisji i stwierdzono przekroczenie, obowiązywała decyzja Starosty [...], którą w punkcie 1.7.2.2 zostały określone wielkości dopuszczalne emisji gazów i pyłów do powietrza. Zdaniem organu mimo wyjaśnień Starosty, wielkości emisji wyrażone w kg/h nie są, wielkościami wyłącznie informacyjnymi, bowiem istotą pozwolenia jest określenie dopuszczalnych warunków korzystania ze środowiska. O tym, że podobnego zdania był organ wydający pozwolenie, dowodzi nazwa właściwego punktu decyzji, tj. 17.2.2. pozwolenia Starosty [...] o brzmieniu: "Dopuszczalne ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza". Starosta [...] dokonując takiej interpretacji zapisów własnej decyzji naruszył przepisy Kpa, bowiem powyższe stanowisko wyraził w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie powołując się na przepisy Kpa, tj. art, 113 lub 155 Kpa. Rozważając powyższe dowody w kontekście wytycznych zawartych w art. 189f Kpa organ wskazał, że w odniesieniu do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 Kpa na Spółkę nie została nałożona administracyjna kara pieniężna za przekroczenie ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, przez inny organ administracji publicznej, gdyż jedynym uprawnionym organem do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, zgodnie z przywołanym wyżej art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś, jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska, a w rozpatrywanym przypadku [...] WIOŚ. Jednocześnie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest informacji o tym, aby Spółka została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Spółka nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z tym GIOS nie ma podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w ww. art. 189f § 1 pkt 2 Kpa. W związku z powyższym należało ocenić czy waga naruszenia prawa jest znikoma, a Spółka zaprzestała naruszenia prawa, czyli czy występują przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 Kpa. Powyższy artykuł zawiera warunek łączny tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ, że Spółka zaprzestała naruszenia prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Odnosząc się do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa organ ocenił, że stwierdzone przekroczenie tlenku węgla w skali o 1,042 kg (co na 1 dobę daje 12,504 kg oraz amoniaku o 0,1844 kg/h), w świetle jakości powietrza występującego w ostatnich latach w Polsce, a tym samym działań nakładanych w programach ochrony powietrza na wójtów, burmistrzów, prezydentów miast oraz podmioty korzystające ze środowiska jak i osoby fizyczne, nie może zostać uznane za naruszenie prawa znikomej wagi. Ponadto w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, jak również w niniejszym postępowaniu odwoławczym, Spółka nie przedstawiła żadnych wyników pomiarów ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, dowodzących, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu tlenku węgla i amoniaku ustało. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, w rozpatrywanym przypadku, nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za przekroczenie ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza i poprzestania na pouczeniu. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 Kpa, dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Przepis ten zakłada możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna. Celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w art. 298 ust.1 pkt 1 ustawy Poś, jest przymuszenie podmiotu korzystającego ze środowiska do nieprzekraczania dopuszczalnych ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, co w konsekwencji przyczyni się do polepszenia jakości powietrza i spełniony zostanie zatem cel pośredni czyli poprawa pewnego stany rzeczy. Zgodnie z art. 85 ustawy Poś, ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach. W rozpatrywanej sprawie jest istotne że Spółka jednymi działaniem jakie podjęła było złożenie wniosku o zmianę pozwolenia o usunięcie wartości dopuszczalnych określonych w kg/h dla substancji dla których stwierdzone zostało przekroczenie. Decyzja wydana przez [...] WIOŚ, na podstawie art. 300 Poś, nie ma charakteru sankcji, bo nie ustala administracyjnej kary pieniężnej, tylko wymiar kary biegnącej za stwierdzone przekroczenie, ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, uwzględniając przekroczenie w skali godziny, oraz początkowy dzień naliczania kary biegnącej. Decyzja ta nie obliguje do zapłaty kary administracyjnej i nie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska w odrębnym postępowaniu, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, podejmuje decyzję o wymierzeniu kary, wskazując okres za jaki jest ona wymierzona (art. 302 ust. 1 Poś). Powyższe wskazuje, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest dwuetapowe, tj. wydanie decyzji o wymiarze kary administracyjnej poprzedzone jest wydaniem ostatecznej decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej. Dopiero decyzja wydana na podstawie art. 302 ust. 1 Poś, określa ostatecznie wymiar kary administracyjnej, do uiszczenia której zobligowany jest podmiot korzystający ze środowiska. Z tych względów pojęcie zdefiniowane w art. 189b Kpa odnosi się do kary administracyjnej wskazanej w art. 302 ust. 1 Poś, a nie w art. 300 ust. 1 Poś. Spółka wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie może się ograniczyć do oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jednocześnie wydając swoją decyzję musi uwzględnić okoliczności faktyczne i prawne występujące w dacie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. W analizowanym przypadku można mieć wątpliwości czy standardy te zostały zachowane. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do oceny zasadności podniesionych zarzutów, uwzględniając co do zasady okoliczności faktyczne i prawne występujące w dacie zakończenia postępowania przez organ I instancji. W analizowanym przypadku jest to o tyle istotne, że w przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że postępowanie prowadzone jest w stosunku do przedsiębiorcy. W związku z tym w toku prowadzonego postępowania organy administracji obu instancji musiały przestrzegać standardów wynikających z ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r" poz. 162), a więc uwzględnić zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy. W związku z tym jeśli w konkretnym przypadku występowałyby wątpliwości co do kwalifikacji zachowania konkretnego przedsiębiorcy, to organy administracji nie powinny dopatrywać się nieprawidłowości w działaniu przedsiębiorcy, które niekoniecznie muszą być konsekwencją jego działania oraz złej woli. Dokładnie taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Źródłem wątpliwości nie jest bowiem zachowanie skarżącej ale sposób interpretacji postanowień wynikających z obowiązującego pozwolenia zintegrowanego. Sam organ odwoławczy wskazuje, że "przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 224 ust. 2. pkt. 1 ustawy Poś. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika więc, że w jego ocenie pozwolenie zintegrowane zostało wydane z naruszeniem prawa z uwagi na wadliwe określenie w nim dopuszczalnych wielkości emisji do środowiska. Jednak inne organy nie posunęły się tak daleko w ocenie wydanego pozwolenia zintegrowanego. Starosta [...] w decyzji zmieniającej z dnia [...] grudnia 2020 r. wskazał bowiem, że dotychczasowy sposób ustalenia wielkości emisji do środowiska koliduje z postanowieniami art. 224 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem tego organu dokonana zmiana ma charakter jedynie porządkujący i zmierza do wyeliminowania występujących wątpliwości interpretacyjnych. Oczywiście zmiana ta wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Jednak dobrze wskazuje jakie były intencje organu wydającego pierwotne pozwolenie zintegrowane. W związku z tym okoliczność ta nie może być pomijana przez inne organy. Stanowi ona bowiem przejaw wykładni autentycznej, która nie może być pomijana. O tym, że intencją Starosty [...] w wydanym pozwoleniu zintegrowanym nie było określenie podwójnym standardów emisyjnych świadczy również stanowisko zaprezentowane przez Starostę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., z którego jednoznacznie wynikało jaka była jego intencja przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego. Stanowisko to zostało co prawda zakwestionowane przez organ odwoławczy z uwagi brak wskazania w nim właściwej podstawy prawnej. Z punktu widzenia zasad przeprowadzenia postępowania takie podejście nie ma jednak żadnego racjonalnego uzasadnienia. W postępowaniu administracyjnym znaczenie ma bowiem treść stanowiska oraz podstawa prawna do jego zaprezentowania, a nie to jak zostało ono nazwane. W związku nie ma wątpliwości, że z punktu widzenia procesowego może być ono potraktowane jako wykładnia dokonana w trybie art. 113 K.p.a. na wniosek strony postępowania. Wykładnia dokonana przez organ wydający decyzję ma zaś ten skutek, że decyzja powinna być interpretowana zgodnie z nią od samego początku jej wydania. W takim zaś przypadku brak było podstaw do przyjęcia, że w analizowanej sprawie doszło do przekroczenia standardów emisji do środowiska. Na to, że stanowisko zaprezentowane w piśmie Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r. ma umocowanie prawne świadczy również stanowisko SKO w [...], które nie widziało podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia zintegrowanego. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. organ ten stwierdził bowiem, że w analizowanym przypadku występują jedynie wątpliwości interpretacyjne. W związku z tym jeżeli w analizowanym przypadku występowały jedynie wątpliwości interpretacyjne co do postanowień konkretnej decyzji, to zgodnie z przedstawionymi wyżej regułami wynikającymi z art. 10 Prawa przedsiębiorców powinny być one zinterpretowane w sposób przyjazny dla przedsiębiorcy, bez podejrzewania go o naruszenie prawa. Organy zastosowały interpretację postanowień pozwolenia zintegrowanego w sposób najmniej przychylny dla przedsiębiorcy, mimo że jak wynika ze stanowiska innych organów postanowienia pozwolenia zintegrowanego mogły być interpretowane inaczej. Ponadto sposób postępowania organów administracji obu instancji w przedmiotowej sprawie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami wynikającej z art. 7 Prawa ochrony środowiska zasady zanieczyszczający płaci zgodnie, z którą skompensowania wymagają jedynie negatywne zmiany w środowisku. Jeśli zatem nie budzi wątpliwości, że przyjmując za podstawę korzystania ze środowiska postanowienia pozwolenia zintegrowanego zinterpretowanego przez Starostę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., nie doszło do naruszenia prawa, to brak było podstaw do wymierzenia kary za naruszenie warunków wynikających z pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Jak wynika z opisanych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych nie doszło do naruszenia warunków korzystania ze środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, gdyż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na ustalenie wymiaru kary biegnącej. W ocenie sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., gdyż nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego stanowiącego podstawę do ustalenia wymiaru kary biegnącej w wysokości wskazanej w decyzji i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenił z naruszeniem wynikającej z art. 81a k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości dotyczących okoliczności faktycznych na korzyść strony. Tym samym należało uznać, że organ odwoławczy prowadząc przedmiotowe postępowanie wbrew swojemu stanowisku nie ustalił stanu faktycznego w stopniu niebudzącym wątpliwości, nie wykazał też, że zachodzi konieczność ustalenia wymiaru kary biegnącej w związku z przekroczeniem dopuszczalnych ilości tlenku węgla wprowadzanego do powietrza z emitora E-1 przedmiotowej instalacji. Organ w powierzchowny odniósł się do twierdzeń i zarzutów strony odwołującej się, niedostatecznie umotywował własne stanowisko w uzasadnieniu decyzji, przez co naruszył także zasadę swobodnej oceny dowodów i wymogi w zakresie sporządzania uzasadnienia decyzji. Uchybienia te powodują, że w ocenie sądu rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o ustaleniu wymiaru kary biegnącej w wysokości wskazanej w tej decyzji jest przedwczesne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz.1973 t.j.) zwanej dalej ustawą, w szczególności art. 298 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stosownie do treści tego przepisu administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2, ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Według art. 300 ust. 1 ustawy po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej. Za przekroczenie ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza wymiar kary biegnącej określa się, uwzględniając przekroczenie w skali godziny (ust. 3). Zgodnie z ust. 4 ww. przepisu w decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej określa się: 1) wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny; 2) wymiar kary biegnącej; 3) termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia dokonane przez organ I instancji, po przeprowadzeniu kontroli, w ramach której przeprowadzono pomiary emisji zanieczyszczeń z emitora E-1, że instalacja skarżącej spółki służąca do termicznego przekształcania odpadów powoduje przekroczenie dopuszczalnych wielkości emisji tlenku węgla o 1,042 kg/h i amoniaku o 0,1844 kg/h w stosunku do dopuszczalnych wielkości emisji określonych w pozwoleniu zintegrowanym (obowiązującym do 28 grudnia 2020 r.). W ocenie sądu dokonane przez organ odwoławczy ustalenia są nieprawidłowe w zakresie dotyczącym przekroczenia dopuszczalnych wielkości emisji tlenku węgla. Organ uznał za prawidłowe odniesienie się przy ocenie stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnej wielkości emisji tlenku węgla do wielkości określonej w pkt I.7.2.2 decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r., którą organ ten udzielił stronie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne. Ocena ta jest dowolna i wynika ze zignorowania faktu, że we wskazanym punkcie decyzji-pozwolenia zintegrowanego określono dopuszczalną emisję tlenku węgla w różnych jednostkach miary, w tym w kg/h, zaś przeprowadzony przez organ pomiar kontrolny został odniesiony wyłącznie do jednostki miary kg/h, która nie powinna mieć zastosowania do kontroli emisji tlenku węgla w tej sprawie. Organ odwoławczy pomimo tego, że miał świadomość, że nie jest to prawidłowy punkt odniesienia, zgodny z obowiązującymi przepisami, uznał za dopuszczalne określenie emisyjności substancji na tej wadliwej podstawie i co więcej uznał, że przekroczenie wielkości emisji wyrażonej w tej jednostce miary może być podstawą do ustalenia wymiaru kary biegnącej. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 224 ust. 2 ustawy określając w pozwoleniu warunki, o których mowa w art. 188 ust. 2 pkt 2, ustala się rodzaje i ilość gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, wyrażone: 1) w mg/m3 gazów odlotowych w stanie suchym w temperaturze 273 K i ciśnieniu 101,3 kPa, albo w kg/h, albo w kg na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu - dla każdego źródła powstawania i miejsca wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza; w przypadku gdy dla instalacji albo procesu technologicznego lub operacji technicznej, prowadzonych w instalacji, są ustalone standardy emisyjne, wielkość dopuszczalnej emisji wyraża się w pozwoleniu w jednostkach, w jakich wyrażone są te standardy; 2) w Mg/rok - dla całej instalacji. Dla przedmiotowej instalacji obowiązywały w dacie przeprowadzonej kontroli i obowiązują nadal standardy emisyjne. Zostały one określone w załączniku 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, jak też w załączniku 7 do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Jak zauważył organ odwoławczy standardy emisyjne zostały określone w jednostkach mg/m3 (dla dioksyn i furanów w ng/m3), przy zawartości 11% tlenu w gazach odlotowych, jako wartości średnie dobowe i średnie trzydziestominutowe. Organ odwoławczy zasadnie też uznał, że określenie w pkt I.7.2.2. ww. decyzji-pozwolenie zintegrowane jednostki miary kg/h w odniesieniu do tlenku węgla i innych substancji zostało dokonane z naruszeniem art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy, a mimo to ocenił, że decydujące znaczenie ma to, że pozwolenie zintegrowane funkcjonuje w obrocie prawnym i nie zawarto w nim żadnego wyłączenia dotyczącego określonych w nim warunków dotyczących eksploatowania instalacji. Organ odwoławczy biorąc pod uwagę stanowisko Starosty [...] dotyczące pozwolenia zintegrowanego, wyrażone w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. wystąpił do Ministra Klimatu o rozważenie zastosowania art. 212 ust. 3 ustawy w kierunku wystąpienia o stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po zapoznaniu się z pismem Starosty, odpowiedzią Ministra i Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ w dalszym ciągu nie uznał, że w sprawie występują wątpliwości co do związania strony warunkiem dochowania wielkości emisji tlenku węgla określonej w pozwoleniu zintegrowanym niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ zarzucił Staroście [...], że wyrażone przez niego stanowisko w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. narusza przepisy k.p.a., ponieważ nie zostało wyrażone w postanowieniu o wykładni treści decyzji lub w decyzji dotyczącej zmiany obowiązującego pozwolenia zintegrowanego. Organ nie dostrzegł jednak, że o stanowisko w przedmiocie wątpliwości dotyczących związania strony określoną w decyzji jednostką miary emisyjności tlenku węgla wystąpił organ I instancji, choć wystąpienie to i wynikająca z niego wątpliwość co do ustaleń w zakresie stanu faktycznego miały miejsce już po wydaniu decyzji przez ten organ. Organ odwoławczy powołał się na to, że istotą obowiązującego pozwolenia zintegrowanego jest określenie dopuszczalnych warunków korzystania ze środowiska. Wynikające więc z takiej decyzji wielkości dopuszczalnych emisji substancji nie mogą zostać potraktowane jako wielkości informacyjne, co potwierdza nazwa punktu I 7.2.2 decyzji, w którym zostały wskazane tj. "dopuszczalne ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza". Organ odwoławczy nie zauważył jednak, że ten punkt decyzji i określone w nim jednostki miary wielkości emisji substancji, jest częścią punktu 7.2. o tytule "wielkość dopuszczalnej emisji gazów lub pyłów do powietrza". W tej części decyzji, w punkcie 7.2.1. wskazano standardy emisyjne dla instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego. Nie może być wątpliwości, że zawartość całego punktu 7.2. decyzji dotyczy dopuszczalnej wielkości emisji do powietrza. Te wszystkie okoliczności wskazują na to, że organ odwoławczy powinien mieć i miał wątpliwości dotyczące stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jednak z naruszeniem art. 81a k.p.a. organ nie wyjaśnił ich na korzyść strony. Nie można było stwierdzić, że decyzja-pozwolenie zintegrowane nie odwoływała się przy określeniu wielkości emisji gazów i pyłów do powietrza do standardów emisyjnych, z kolei określenie w punkcie 7.2.2. tej decyzji dodatkowej jednostki miary niezgodnie z treścią art. 224 ust. 1 pkt 2 ustawy powodowało jej niespójność. To wszystko organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić analizując czy decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem. Jeżeli więc wyniki przeprowadzonej kontroli nie mogły zostać odniesione do standardów emisyjnych dla tlenku węgla organ odwoławczy powinien ustalić, że przeprowadzona kontrola nie wykazała przekroczenia dopuszczalnej emisji tlenku węgla. Przy tej analizie organ odwoławczy powinien uwzględnić także stanowisko Starosty [...] wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2020 r. o zmianie decyzji o udzieleniu stronie pozwolenia zintegrowanego, a także wyjaśnienia podmiotu wykonującego pomiary ([...]) dotyczące badań w tej części. Z pkt 1 pisma wyjaśniającego z [...] kwietnia 2020 r. wynika, że podmiot ten wskazał, że standardy emisyjne dla instalacji i urządzeń spalania odpadów są określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia, a celem prowadzonych pomiarów nie było przeprowadzenie oceny zgodności otrzymanych wyników pomiarów w porównaniu do wartości dopuszczalnych. Wskazane wątpliwości dotyczące wartości odniesienia określonych w obowiązującej stronę decyzji-pozwoleniu zintegrowanym dla przeprowadzonych pomiarów nie dotyczą emisji amoniaku. Wielkość dopuszczalna emisji amoniaku została określona w pozwoleniu zintegrowanym jako ładunek w kg/h i tak samo określono tą wielkość w decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego. Jednak ustalony zaskarżoną decyzją wymiar kary biegnącej obejmował przekroczenie zarówno tlenku węgla, jak też emisji amoniaku, dlatego też ewentualne ustalenie, że nie doszło do przekroczenia emisji tlenku węgla powoduje konieczność ustalenia nowego wymiaru kary biegnącej. W ocenie sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego sposobu przeprowadzenia pomiarów kontrolnych, niewłaściwego pomiaru strumienia objętości gazu i rozmieszczenia punktów pomiarowych, a także pomiaru wilgotności gazu. Wyjaśnienia udzielone przez podmiot wykonujący pomiary są wyczerpujące i przeczą zasadności zarzutów. O braku wyczerpującej analizy materiału dowodowego przez organ odwoławczy świadczy również to, że organ stwierdził, że strona skarżąca nie podjęła żadnych działań poza wystąpieniem o zmianę udzielonego jej pozwolenia zintegrowanego. Temu twierdzeniu organu przeczy wniosek spółki z [...] marca 2020 r. o zakończenie naliczania kary biegnącej do którego dołączono sprawozdanie z badań wykonanych [...] lutego 2020 r. wskazujące na poprawę wyników emisji substancji do powietrza. Powyższe uchybienia stwierdzone przez sąd powodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazanymi zasadami. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.