IV SA/Wa 1822/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2017 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. M. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0400 ha, stanowiącej własność R. M. ([...]), poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w [...] na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości nowych urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej – linii elektroenergetycznej SN-15kV oraz innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych urządzeń. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek (data wpływu 21 listopad 2016 r.) [...] S.A. z siedzibą w [...], która, w związku z brakiem zgody właściciela nieruchomości na planowane zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej, zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na niej urządzeń do przesyłu energii elektrycznej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. z siedzibą w [...] na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości nowych urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej oraz innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych urządzeń. Według treści ww. decyzji prace na przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr [...] polegać będą na założeniu i przeprowadzeniu na części nieruchomości 1) linii kablowej SN 15 kV o łącznej długości 36 m. Linia kablowa zlokalizowana będzie wzdłuż granicy nieruchomości z działką nr [...] oraz działką nr [...]. Odległość od granicy wynosiła będzie 0,5 m, 2) posadowieniu złącza kablowego SN 15 kV zlokalizowanego w odległości 0,5 m od granicy z działką nr [...] i odległości 2,5 m od granicy z działką nr [...], [...]) posadowieniu słupa linii napowietrznej SN 15 kV zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...]. Powierzchnia ograniczonego użytkowania na działce nr [...] wynosiła będzie 94 m2. W dalszej części decyzji Starosta [...] zobowiązał R. M. do udostępnienia nieruchomości [...] S.A. w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Przedsiębiorstwo [...] S.A. zobowiązał natomiast do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu prac, Jednocześnie stwierdził, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi przysługuje odszkodowanie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – dalej "ugn" który zezwala staroście na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z określonej nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Starosty [...], w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki wynikające z ww. przepisu, warunkujące udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości inwestorowi realizującemu planowane przedsięwzięcie inwestycyjne, zostały spełnione. W pierwszej kolejności organ zaznaczył, iż projektowana trasa nowej linii elektroenergetycznej jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. Z treści wniosku spółki [...] S.A. oraz załączonej do niego korespondencji kierowanej do R. M. wynika, iż spełniona została również przesłanka w postaci przeprowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac związanych z zakładaniem i przeprowadzaniem instalacji przesyłowych. Inwestor zaznaczył, iż rokowania te wskutek wygórowanych żądań R. M., a następnie zaprzestania przez niego ich kontynuacji zakończyły się niepowodzeniem. Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołanie złożył R. M. podnosząc, iż oparcie decyzji wyłącznie na rozwiązaniu zaproponowanym przez [...] S.A. z jednoczesnym pominięciem zaproponowanej przez niego możliwości wkopania linii elektroenergetycznej w ziemię co realnie nie wpływałoby na możliwość swobodnego użytkowania działki i nie pomniejszyłoby jej wartości, stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania, która miała wpływ na treść decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu Wojewoda [...] powielił argumenty przedstawione przez organ I instancji, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. Złożenie wniosku poprzedzone zostało rokowaniami inwestora z właścicielem nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Nie budzi również wątpliwości cel publiczny planowanej inwestycji i jej znaczenie ponadlokalne. Realizacja inwestycji polegającej na umieszczeniu przewodów linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości, ma zaspokajać potrzeby gminy [...] – miejscowości [...] i [...] w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, w związku ze złym stanem technicznym istniejącej linii elektroenergetycznej. W decyzji wskazano również powierzchnię nieruchomości, która podlegać będzie ograniczeniu oraz lokalizację inwestycji, stosownie do załącznika mapowego do decyzji. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., R. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania tj. art. 124 ust. 1 ugn poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, podczas gdy w uchwałach Rady Gminy, podjętych w sprawach miejscowego planu nie wskazano, na jakich nieruchomościach Gmina przewiduje realizację konkretnego celu publicznego jakim jest zakładanie urządzeń przesyłowych, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez nieuwzględnienie przez organ okoliczności, iż przedmiotem rokowań były prace polegające na modernizacji (remoncie) elektroenergetycznych linii napowietrznych średniego napięcia, podczas gdy przedmiotem wydanej decyzji administracyjnej jest założenie nowych urządzeń służących do przesyłu energii. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ugn. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m. in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Z powyższego wynika, że jednym z warunków udzielenia zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 ugn jest uprzednie przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości. Przedmiotem rokowań powinno być uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości celem wykonania konkretnie określonych zamierzeń inwestycyjnych i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki udzielenia takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikłych z pozostawienia urządzeń na nieruchomości. Istotnym elementem uzyskanej zgody jest także określenie terminu, w jakim wykonane będą roboty budowlane oraz uprawnienia inwestora do każdorazowego wejścia na nieruchomość w celu dokonania konserwacji urządzeń i innych czynności eksploatacyjnych oraz usunięcia awarii. Przedmiot rokowań musi być zbieżny, z późniejszym żądaniem wniosku, a to z kolei determinuje przedmiot rozstrzygnięcia, który musi być skorelowany z zakresem żądania wniosku. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w toku prowadzonych pomiędzy pełnomocnikiem inwestora, a właścicielem nieruchomości rokowań ostateczna propozycja inwestora została przedstawiona w piśmie z dnia 30 maja 2016 r. Obejmuje ona wykonanie na działce nr [...] prac polegających na: 1) demontażu słupa rozkracznego linii napowietrznej średniego napięcia SN 15 kV, 2) wymianie drugiego słupa rozkracznego linii napowietrznej SN 15 kV na słup pojedynczy, 3) wybudowaniu odcinków linii kablowych średniego napięcia SN 15 kV ze złączem kablowym SN. W piśmie tym wskazano na konieczność dokonania modernizacji na działkach skarżącego w związku z inwestycją polegającą na remoncie sieci elektroenergetycznej. Do tego pisma został załączony projekt umowy w którym wskazano, że właściciel wyraża zgodę na udostępnienie działki nr [...] celem wykonania prac polegających na: 1) demontażu przewodów linii napowietrznej SN 15 kV, 2) demontażu słupa rozkracznego (podwójnego) linii napowietrznej SN 15 kV, 3) wymianie słupa rozkracznego (podwójnego) linii SN 15 kV na pojedynczy, 4) zabudowie złącza kablowego średniego napięcia SN 15 kV, 5) budowie linii kablowych średniego napięcia SN 15 kV. W umowie tej określono przewidywane prace jako budowa urządzeń elektroenergetycznych. Z powyższego wynika, że zakres prac wymienionych w piśmie jest węższy, niż w projekcie umowy. Z treści pisma wynika zaś, że właściciel ma się ustosunkować do treści pisma. W aktach brak dowodu doręczenia pisma wraz z załącznikiem w postaci projektu umowy. Z porównania treści pisma i umowy wynika, że inwestor w tychże dokumentach różnie kwalifikuje zakres prac, w pierwszym przypadku wskazując na modernizację i remont sieci elektroenergetycznej, w drugim na budowę urządzeń elektroenergetycznych, mimo, że przepisy art. 3 pkt 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) przewidują różne kategorie robót budowlanych (budowa, przebudowa, montaż, remont, rozbiórka) i w różny sposób definiują roboty budowlane polegające na: budowie, przebudowie, remoncie. Przepisy z zakresu prawa budowlanego nie definiują natomiast prac polegających na modernizacji, którego to pojęcia używa pełnomocnik inwestora. Z kolei żądanie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ugn, sprecyzowane ostatecznie pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. dotyczyło wykonania prac, polegających na budowie: 1) linii kablowej SN 15 kV, 2) złącza kablowego SN 15 kV, 3) słupa linii napowietrznej SN 15 kV. Z powyższego wynika, że zakres planowanych prac, wymienionych w piśmie pełnomocnika inwestora z dnia 30 maja 2016 r. (do którego miał się ustosunkować R. M., ale w aktach sprawy brak dowodu doręczenia tego pisma) nie pokrywa się z zakresem planowanych prac objętych ostatecznym żądaniem wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn. Istotne znaczenie dla oceny zachowania przez inwestora wymogu przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań przed wydaniem zezwolenia o którym mowa w przepisie art. 124 ust. 1 ugn miało to, że w niniejszej sprawie nie ma w aktach sprawy dowodu doręczenia właścicielowi ostatecznej propozycji inwestora zawartej w piśmie z dnia 30 maja 2016 r., do której tenże mógłby się ustosunkować. Poza tym istnieją rozbieżności, co do rodzaju i zakresu prac wskazanych w tym piśmie, pomiędzy tym, co wynika z pisma i tym, co wynika z projektu umowy. Nie wiadomo dlaczego właściciel miał się ustosunkować do propozycji zawartej w treści pisma, a nie do propozycji wynikającej z treści projektu umowy, skoro wyrażając zgodę na wykonanie konkretnych prac musiałby zaakceptować treść umowy, a nie pisma. Do tych kwestii zupełnie nie odniosły się organu orzekające w administracyjnym toku instancji. Zatem zaprezentowane przez organy obu instancji, z pominięciem opisanych wyżej okoliczności, stanowisko o braku wyrażenia przez R. M. zgody na proponowany zakres prac, było przedwczesne. Organy nie oceniły też, czy przedmiot rokowań pokrywa się z zakresem żądania wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn. Trafnie zwrócił uwagę skarżący, że organy obu instancji nie wyjaśniły, czy proponowane we wniosku inwestora ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela nastąpiło zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Rację ma R. M. twierdząc, że nie było wystarczające stanowisko organów sprowadzające się do ogólnikowego wskazania, że projektowane na działce nr [...] zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], o którym mowa w uchwale Nr XVI/83/2003 Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr 10, poz. 426 ze zm.) oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla fragmentów miejscowości: B., [...], B., D., G., [...],[...], K., K., K., [...], L., M., F., O., S., S., W., Z., o którym mowa w uchwale Nr XXI/147/2008 Rady Gminy [...] z dnia 20 maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 10, poz. 428). Sąd zwraca uwagę, że, po pierwsze – organy nie wyjaśniły kwestii obowiązywania tychże planów na terenie wsi [...], w szczególności tego, czy wejście w życie planu miejscowego, o którym mowa w uchwale Nr XXI/147/08 skutkowało utratą mocy na tym terenie planu miejscowego, o którym mowa w uchwale Nr XVI/83/2003. Po drugie – organy nie odniosły się do treści obowiązującego planu (części tekstowej i graficznej), w szczególności nie wyjaśniły, czy, a jeżeli tak, to na jakich warunkach plan miejscowy reguluje kwestie dotyczące realizacji prac (i jakiego rodzaju) z zakresu elektroenergetycznej infrastruktury technicznej na terenie obowiązywania całego planu lub na obszarze, który obejmuje teren działki nr [...]. Wobec tego stanowisko organów, co do tego, że wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego nastąpiło zgodnie z planem miejscowym, było przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 ugn, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] zastosuje się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej. W pierwszej kolejności organ oceni, czy załączona do akt sprawy dokumentacja pozwala uznać, że w sprawie zostały skutecznie przeprowadzone rokowania, tj. czy w stosunku do właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została sformułowana ostateczna i jasna w swej treści propozycja ze strony pełnomocnika inwestora i czy ta propozycja została zakomunikowana właścicielowi w taki sposób, że mógł się z nią zapoznać i ustosunkować do jej treści. W tym zakresie organ wpierw wyjaśni, czy, a jeżeli tak, to kiedy R. M. otrzymał pismo pełnomocnika inwestora z dnia 30 maja 2016 r. (ostateczną propozycję) wraz z projektem umowy, a jeżeli otrzymał, to czy przedstawił pełnomocnikowi inwestora swoje stanowisko. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie dalsze czynności lub wyda stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).