IV SA/Wa 1822/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 196 art. 198 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2016 poz. 1987 ze zm.) wymierzył dla [...] Sp. z o.o. [...] w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 3000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, tj. odzysk odpadu o kodzie 10 01 01 (żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów wymienionych w 01 01 04)) do utwardzenia dróg wewnętrznych. Organ wyjaśnił, że w dniach od 2 czerwca 2017 r. do 29 czerwca 2017 r. przeprowadził kontrolę w Spółce, podczas której ustalono, że jednostka dokonała odzysku ww. odpadu nie posiadając zezwolenia na przetwarzanie ich (kontrolę udokumentowano protokołem nr [...], podpisanym przez Stronę bez zastrzeżeń). Z ustaleń odnotowanych w ww. protokole wynikało, iż część odpadu została już wykorzystana do utwardzenia dróg wewnętrznych, co wynika ze zdjęć zawartych w protokole oględzin. W dniu rozpoczęcia kontroli, tj. 2 czerwca 2017 r. został również sporządzony protokół przyjęcia informacji podpisany przez Stronę, z którego wynika, iż żużle i popioły pochodzą z trzech kotłów grzewczych, każdy o mocy 500kW znajdujących się na terenie fermy, które są częścią instalacji (piece węglowe ogrzewające obiekty hodowlane). Kontrolowana jednostka w piśmie z dnia 24 czerwca złożyła wyjaśnienie co do gospodarowania ww. odpadem. Organ wskazał, że pierwsze tego typu naruszenie zostało stwierdzone i odnotowane podczas kontroli w 2015 r. w protokole nr [...]. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono również inne naruszenia przepisów prawa w zakresie odpadów oraz wydanych podmiotowi decyzji z zakresu gospodarki odpadami, tj.: gospodarowanie odpadem 17 06 05* - Materiały konstrukcyjne zawierające azbest (magazynowanie) z naruszeniem art. 16 i 25 ustawy o odpadach; nierzetelnie prowadzona ewidencja odpadów - brak odpadu 17 06 01* - Materiały izolacyjne zawierające azbest w kartach ewidencji; nieterminowe złożenie zbiorczego zestawienia informacji o zakresie korzystania ze środowiska za rok 2015. W świetle tych ustaleń organ uznał, iż zaistniały przesłanki do wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. W dniu 28 września 2017 r. WIOŚ zawiadomił Stronę o zakończeniu gromadzenia materiałów w sprawie i możliwości zgłoszenia uwag przed wydaniem decyzji w wyznaczonym terminie. Strona zajęła stanowisko w związku z ww. zawiadomieniem, informując pismem z dnia 3 października 2017 r., iż Spółka podjęła działania w zakresie prawidłowego zagospodarowania odpadu o kodzie 10 01 01. Ponadto kontrolowany wskazał, iż wystąpi do Marszałka Województwa [...] o wydanie decyzji na zagospodarowanie przedmiotowego odpadu. Dalej organ wskazał, że uwzględniając art. 199 ustawy o odpadach, za rodzaj naruszenia WIOŚ uznał sytuację, w której Strona prowadziła przetwarzanie - odzysk odpadów bez wymaganego zezwolenia. W trakcie kontroli WIOŚ nie zebrano dowodów wskazujących na to, iż przedmiotowe naruszenie powodowało bezpośredni wpływ na środowisko gruntowo-wodne oraz życie i zdrowie ludzi. Okres naruszenia trwał do 29 czerwca 2017 r. tj. do zakończenia kontroli. Rozmiar prowadzonej działalności, tj. ilość wykorzystanych do odzysku odpadów określono jako nieznaczną, jednakże wymierzana kara administracyjna jest drugą z kolei dla kontrolowanej jednostki. Strona została ukarana za to samo naruszenie przepisów prawa decyzją znak: [...] po przeprowadzonej kontroli udokumentowanej protokołem kontroli nr [...]. W związku z tym, że Strona kolejny raz naruszyła przepisy ustawy o odpadach w zakresie przetwarzania odpadów, kara administracyjna wymierzona dla Strony jest wyższa od minimalnej. W świetle powyższego – w ocenie organu - skutki naruszeń i wielkość zagrożenia oceniono jako nieznaczne, ponieważ przedmiotowe naruszenie nie spowodowało bezpośredniego wpływu na środowisko, a odzyskiwany odpad nie jest odpadem niebezpiecznym. Przy ustalaniu wysokości kary WIOŚ uwzględnił ustalenia kontroli i argumenty podniesione przez Stronę przekazane w odpowiedzi na pismo WIOŚ z dnia 29 września 2017 r., na podstawie których można uznać, iż Strona prowadziła przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie WIOŚ wymiar orzeczonej kary w przedmiotowej sprawie jest adekwatny do stwierdzonego naruszenia. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie organu odwoławczego podnoszone w odwołaniu argumenty o nieznacznych rozmiarach, skutkach naruszenia oraz niewielkiej wielkości zagrożenia, są jedynie dowodem na istnienie nieprawidłowości, stwierdzonych podczas kontroli. Wobec tego – jak wskazuje organ - nie mogą być uznane za przesłankę do odstąpienia od wymierzenia sankcji finansowej. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796) w tabeli poz. 2, do utwardzania dróg, poboczy i placów w procesie R 5 można wykorzystać tylko ex 10 01 01 - żużle. Oznacza to, że wykorzystywanie do utwardzania terenu popiołów paleniskowych i pyłów z kotłów jest zabronione, natomiast chcąc wykorzystywać w taki sposób żużle powstające z zakładowej instalacji grzewczej, strona powinna uzyskać odpowiednie zezwolenie. Przedsiębiorca tego nie uczynił uchybiając tym samym obowiązkom wynikającym z art. 41 ustawy o odpadach. Znamienne jest również to, że strona była świadoma takiej konieczności, gdyż została już uprzednio ukarana decyzją administracyjną z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] wymierzającą administracyjną karę pieniężną na przetwarzanie odpadów bez zezwolenia. Co więcej, z okoliczności sprawy jasno wynika, że wymierzona uprzednio administracyjna kara pieniężna nie spełniła swojego zadania, gdyż przedsiębiorca nadal przetwarzał odpady bez uzyskania stosownej decyzji. W tej sytuacji uzasadnione było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Ponadto administracyjna kara pieniężna za naruszenia wymienione w powyższym przepisie mieści się w granicach od 1 000 zł do 1 000 000 zł. Organ I instancji wymierzył karę, mieszczącą się w dolnym przedziale ustawowo przewidzianego limitu. Na wysokość wymierzonej kary pieniężnej wpłynęła okoliczność, że odpady o kodzie 10 0101 należą do innych niż niebezpieczne, nieznaczna była ich ilość wykorzystywana do utwardzania dróg wewnętrznych oraz brak bezpośredniego ich wpływu na środowisko. Do wymiaru kary przyjęto ponad dwuletni okres trwania naruszenia. Pomimo nałożenia kary pieniężnej przedsiębiorca nie uregulował stanu formalno-prawnego w tym zakresie. Dlatego też, ze względu na skalę naruszeń stwierdzonych i udokumentowanych przez WIOŚ nie byłoby uzasadnione nałożenie najniższego wymiaru kary. W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji WIOŚ z dnia [...] października 2017 r. i umorzenie postępowania w sprawie. Strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że powinna ona zostać w ocenie strony uchylona oraz zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 194 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 194 ust. 3 i art. 199 ustawy o odpadach przez niewłaściwe ich zastosowanie. Skarżący wskazał, iż organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów strony w postępowaniu odwoławczym, dotyczących rażąco wysokiego wymiaru kary, mimo iż naruszenie popełnione przez odwołującego pozostawało bez bezpośredniego wpływu na środowisko. Organy inspekcji ochrony środowiska, oceniając skutek i wielkość jako nieznaczne i nie powodujące bezpośredniego zagrożenia dla środowiska, wymierzyły karę administracyjną w wysokości trzykrotności stawki minimalnej. Zdaniem skarżącego zastosowana kara nie może być uznana za adekwatną do stwierdzanego naruszenia. Organy pominęły także okoliczność, że Spółka podjęła działania mające na celu wydanie obecnie posiadanego odpadu, a następnie uzyskanie pozwolenia na zagospodarowanie przyszłych odpadów tego rodzaju. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo GIOŚ wskazał, że podnoszony przez Stronę brak szkodliwego oddziaływania na ludzi i środowisko oraz niewielka ilość odpadów, która została przez skarżącego przetworzona bez zezwolenia, nie może być przesłanką do wymierzenia najniższej przewidzianej art. 194 ustawy o odpadach wysokości. Skarżący ponownie dopuścił się tego samego naruszenia, zatem wymierzenie kary w najniższym ustawowym wymiarze, w ocenie organu odwoławczego, nie stanowiłoby wystarczającego środka zapobiegającego dalszemu naruszaniu prawa. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 18 grudnia 2018 r. pełnomocnik organu oświadczyła, że zasady uregulowane w art. 199 ustawy o odpadach nie są tożsame z art. 189f K.p.a., jednak występują tam te same przesłanki podlegające analizie i ten sam cel w powyższych przepisach jest przewidziany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017r., wymierzającą Spółce, administracyjną karę pieniężną w wysokości 3 000 zł, za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21 ze zm.). Z art. 194 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wynika, że administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Ustęp 3 tego artykułu stanowi zaś, że administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Z kolei w myśl art. 199 ustawy o odpadach, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Powodem wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 196 ustawy o odpadach, było stwierdzone przez organ I instancji naruszenie polegające na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia tj. odzysk odpadu o kodzie 10 01 01 (żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów wymienionych w 01 01 04)) do utwardzenia dróg wewnętrznych. Jak wynika z protokołu oględzin nr [...] do protokołu kontroli nr [...] teren fermy drobiu jest w większości nieutwardzony, między kurnikami 3 i 4 zauważono odpad w postaci szlaki zmieszanej z popiołem pochodzący z kotłów grzewczych, gwarantujących zasób ciepła w kurnikach, stwierdzono także elementy gruzu budowlanego. Powyższy protokół został podpisany przez przedstawiciela Spółki bez zastrzeżeń. Podobnie jak protokół przyjęcia informacji (załącznik nr [...] do protokołu nr [...]), w którym potwierdzono ustalenia z oględzin. Poza tym z protokołu kontroli nr [...] wynikało, że Spółka gromadziła także inne odpady niż niebezpieczne (o innych kodach niż odpady objęte niniejszym postępowaniem). W ocenie Sądu już sam fakt przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia stanowi podstawę do nałożenia na Skarżącą administracyjną karę pieniężną w myśl art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł uzasadnienia dla zarzutów skargi dotyczących błędnego zastosowania art. 194 ustawy o odpadach. Odnosząc się natomiast do wysokości administracyjnej kary pieniężnej należy wskazać, że organ w sposób wystarczający uzasadnił zasadność wymierzenia przedmiotowej kary w wysokości 3000 zł, mając na uwadze art. 199 ustawy. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę do ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Mając na uwadze że administracyjna kara pieniężna – jak w niniejszej sprawie - wynosić nie może mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł, to kwota 3 000 zł wymierzona Skarżącej, jak najbardziej mieści się w dolnej granicy wskazanego limitu (art. 194 ust. 3 ustawy). Nie bez wpływu na wynika niniejszej sprawy pozostaje także to, że Skarżąca po raz kolejny została ukarana za tą samą działalność, co wynika z kontroli przeprowadzonej w 2015 r. Okoliczność ta nie była przez Stronę kwestionowana. Podobnie jak ustalenia przeprowadzone w podczas kontroli w 2017 r., które wskazały, że Strona, pomimo wcześniejszej karze, dalej narusza wskazane przez organy ochrony środowiska przepisy. Odnosząc się do zarzutów skargi, to należy wskazać, że jak już wyżej podniesiono, wyznacznikiem wymiaru konkretnej wartości kary jest art. 199 ustawy o odpadach, wskazujący okoliczności, które organ musi uwzględnić, tj. rodzaj naruszenia, wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia, rozmiary prowadzonej działalności, skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Poza samymi okolicznościami, jakie organ musi uwzględnić przy wymiarze kary, ustawodawca nie wskazał, która przesłanka jest szczególnie istotna. Argumentacja Skarżącej koncentruje się natomiast wokół konieczności obniżenia, a wręcz odstąpienia od wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na brak negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi. Zdaniem Sądu, kluczowe do wymierzenia spornej kary było jedynie ustalenie, czy miało miejsce przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. I takich ustaleń organ dokonał. W ocenie Sądu okoliczności powołane przez organy, jak i materiał zgromadzony w sprawie, wskazujące na rozmiar prowadzonej działalności i rodzaj naruszenia (działanie bez wymaganego zezwoleniem) oraz fakt, że Strona pomimo wymierzenia poprzednio kary za to samą działalność dopuszcza się po raz kolejny takiego niezgodnego z prawem działania, wpłynęły w znaczny sposób na wysokość kary, a to prowadzi do wniosku, że nie można uznać wymierzonej kary za rażąco nieadekwatną. Podobnie, działanie takie – jak zasadnie wskazał organ (pomimo, że nie powołał w tym zakresie podstawy prawnej – przepisów K.p.a.) nie kwalifikowała się na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Uchybienie organu w powyższym zakresie - mając na uwadze wyjątkowy stan faktyczny sprawy - nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Poza tym materiał zgromadzony w sprawie był w sposób wystarczający zgromadzony i rozpatrzony. Organ I instancji przeprowadził oględziny terenu skarżącej i na ich podstawie sporządził protokół kontroli wraz z załącznikami - dokumentacją fotograficzną, który został przez kontrolującą spółkę podpisany bez uwag. Ponadto Spółka nie zakwestionowała w swoim oświadczeniu odnoszącym się do ustaleń protokołu sposobu wykorzystania nielegalnie odpadów – a jedynie w toku postępowania odnosiła się do kwestii wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że GIOŚ jest wyspecjalizowanym organem administracji, powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Organ ten posiada zatem niezbędny do dokonania oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie zakres wiedzy specjalistycznej. W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ dochował należytej staranności i w sposób wystarczający rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, a Strona nie zakwestionowała w sposób przekonywujący jego ustaleń. Z tych względów Sąd uznał, że, zarówno wymierzona administracyjna kara pieniężna, jak i jej wysokość zostały określone w sposób zgodny z prawem, a skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.