IV SA/Wa 1823/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję M. S. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2017 r., którą wymierzono skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł w związku z nieterminowym złożeniem zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: Z. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") decyzją z [...] listopada 2017 r. wymierzył skarżącemu – ówcześnie prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" S. M., ul. [...], [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł w związku z nieterminowym przekazaniem Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r. Skarżący odwołała się od przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że [...] października 2017 r. organ przeprowadził kontrolę w związku z przekazanym przez Marszałka Województwa [...] zbiorczym zestawieniem danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r. sporządzonym przez skarżącego. W wyniku podjętych czynności ustalono, że przedmiotowe sprawozdanie zostało złożone [...] marca 2014 r., a więc po upływie terminu ustawowego przypadającego na dzień [...] marca 2014 r. Z dniem [...] stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1688), która na mocy art. 108 pkt 25 uchyliła dotychczas obowiązujący art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Niemniej zgodnie z art. 125 ww. ustawy z 2015 r. niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. wytwórca odpadów, obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów, sporządza roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Następnie zgodnie z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów — na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.) sporządzają i składają je, za lata 2012 - 2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. Na podstawie art. 200 ustaw z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wojewódzki inspektor ochrony środowiska, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, wymierza podmiotowi, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną, w wysokości [...] zł. Analiza treści powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że użycie przez ustawodawcę w treści art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym liczby mnogiej poprzez sformułowanie "niewykonanie obowiązków" należy rozumieć jako wskazanie nie tylko na obowiązek złożenia zestawienia danych o odpadach lecz również na obowiązek złożenia go w terminie oraz na obowiązek złożenia go zgodnie ze stanem rzeczywistym. Z przytoczonych powyżej przepisów art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. oraz art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r, wynika jednoznacznie, że strona obowiązana była do złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r. w terminie do [...] marca 2014 r. (ze względu na wypadającą w dniu [...] marca 2014 r. sobotą - dniem wolnym od pracy). Strona, jak ustalono, uchybiła powyższym przepisom, składając przedmiotowy dokument Marszałkowi Województwa [...] [...] marca 2014 r., stwarzając tym samym podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Odnosząc się do argumentu strony o represyjnym charakterze nałożonej kary organ podkreślił, że art. 237 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ma charakter jednoznaczny i Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie może odstąpić od wymierzenia kary za naruszenie stwierdzone przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nakłada na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. Zatem organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zakresie nieterminowego przekazania zbiorczego zestawienia nakłada administracyjną karę pieniężną, która jest obligatoryjna bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia. Ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary ani miarkowania jej wysokości. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o nałożeniu kary bez przeprowadzenia kontroli organ stwierdził, że w przedmiotowym przypadku przeprowadzona została kontrola dokumentacyjna w oparciu o analizę złożonego Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r. Data stempla datownika złożenia dokumentu wskazuje na [...] marca 2014 r., a więc po terminie ustawowym. W kwestii terminu wydania decyzji oraz terminu stwierdzonego opóźnienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.), w związku z art. 202 ustawy o odpadach zarzut przedawnienia może zostać podniesiony dopiero po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W przedmiotowym przypadku datą powstania zobowiązania jest [...] marca 2014 r. (pierwszy dzień po przekroczeniu terminu ustawowego na złożenie zbiorczego zestawienia), czyli okres przedawnienia liczyłby się w terminie 3 lat od końca 2014 r. czyli po [...] grudnia 2017 r. Decyzja wymierzająca skarżącemu karę została wydana [...] listopada 2017 r. a więc przedawnienie nie nastąpiło. Odnosząc się do argumentu skarżącego o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej [...] września 2016 r. organ poinformował, że prowadzenie działalności gospodarczej nie powoduje powstania nowego podmiotu w myśl prawa cywilnego. W dalszym ciągu podmiotem jest osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą i zawieszenie prowadzenia działalności nie wpływa na zobowiązania powstałe w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto strona jako przedsiębiorca winna była w sposób szczególny dbać o własne interesy i dotrzymywać terminów realizacji ciążących na niej obowiązków wynikających z obowiązujących regulacji prawnych. Strona, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach obowiązana była do złożenia sprawozdania właściwemu marszałkowi województwa w terminie do dnia [...] marca za poprzedni tok kalendarzowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 kwietnia 2016r. (sygn. akt SA/Wa 150/16) odniósł się do brzmienia przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w zakresie dotyczącym obowiązku składania zbiorczego zestawienia. W ocenie WSA niezłożenie rocznego sprawozdania o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu nimi marszałkowi województwa w terminie do [...] marca poprzedni rok kalendarzowy jest deliktem administracyjnym sankcjonowanym karą pienioną w wysokości [...]. Organ administracji publicznej nie może odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężne, jak również nie może jej miarkować przy uwzględnieniu takich kryteriów jak okres uchybienia terminowi ety przyczyny uchybienia terminowi. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości odstąpienia od wymierzenia kary lub jej zmniejszenia przy uwzględnieniu poziomu świadomości prawnej podmiotu uchybiającego terminowi złożenia sprawozdania. Powyższe, zdaniem organu, wskazuje na zasadność i prawidłowość wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej. M. S. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi zarzucił niezgodność z prawem decyzji z [...] kwietnia 2018 r. przez wymierzenie rażąco wysokiej kary w stosunku do uchybienia; wymierzenie kary prowadzącemu działalność gospodarczą, której nie prowadzi od [...] września 2016 r.; wymierzenie kary za małą ilością wytworzonych miesięcznie odpadów; niepoinformowanie skarżącego przez organ o zmianie terminu składania sprawozdania, które w latach wcześniejszych składał do końca pierwszego kwartału za miniony rok; wymierzenie kary po pięciu latach od incydentu, co jest sprzeczne z zasadą zaufania społecznego obywatela względem przedstawicieli władzy państwowej. Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2018 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. W sprawie nie jest kwestionowane - i trafne są w danym zakresie ustalenia organu - że doszło do uchybienia terminowi złożenia przez skarżącego zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów za 2013 r. Generalnie w takiej sytuacji znajduje zastosowanie sankcja określona w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, stosowanym w sprawie na mocy regulacji art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1688). Niewykonanie bowiem obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu dotychczasowym. Art. 200 ustaw z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, wymierza podmiotowi, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną, w wysokości [...] zł. Według art. 202 ustawy o odpadach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Dalej trzeba zauważyć, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Na mocy art. 1 pkt 41 tej ustawy w Kodeksie postępowania administracyjnego po dziale IV dodano dział IVa w brzmieniu: "Dział IVa Administracyjne kary pieniężne", w tym: 1) art. 189a stanowiący w: - § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, - § 2 w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się; 2) art. 189f § 1 pkt 1 stanowiący, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Stanowiący podstawę wymierzenia kary art. 200 ustawy o odpadach w sposób jednoznaczny wskazuje wysokość kary i nie przyznaje organowi uprawnienia do miarkowania jej wysokości czy też odstąpienia od wymierzenia kary nawet wówczas, gdy opóźnienie jest nieznaczne. Przepisy ustawy Ordynacja podatkowa stosowane odpowiednio w sprawach o wymierzenie kary również nie przewidują instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Oznacza to, brak uregulowania w przepisach odrębnych instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, dający możliwość zastosowania w tym zakresie przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 189a § 2 pkt 2 K.p.a.). Zatem skoro przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uległy zmianie i od [...] czerwca 2017 r. w sprawach dotyczących wymierzania kar administracyjnych znajdują zastosowanie, jeżeli przepisy odrębne nie regulują kwestii przewidzianych w art. 189a tej ustawy (m. in. przesłanek wymiaru kary, terminów przedawnienia, instytucji odstąpienia, udzielania ulg), to w przedmiotowej sprawie należało rozważyć ich zastosowanie. A to, z uwagi na wszczęcie z urzędu kontrolowanego przez Sąd postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej [...] października 2017 r., czyli po [...] czerwca 2017 r., to jest po dniu wejścia w życie wyżej powołanej ustawy i wprowadzonych nią zmianach do Kodeksu postępowania administracyjnego. Według Sądu powinno dojść do rozważenia przez organ możliwości zastosowania w sprawie art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., tj. przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, w przypadku dojścia do przekonania, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a i strona zaprzestała naruszania prawa. W regulacji podstawowej (ustawa o odpadach), ani przywołanej w odesłaniu (ustawa – Ordynacja podatkowa) nie wyrażono bowiem zasady wyłączenia możliwości stosowania reguł ogólnych wprowadzonych do Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących kwestii odstąpienia od nałożenia kary. Milczenia prawodawcy w danym zakresie nie można interpretować jako zakazu stosowania wskazanej reguły ogólnej art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., wprowadzonej z jego woli do aktu rangi kodeksu. Z powyższego wynika, że nie zbadano sprawy w istotnymi aspekcie, to jest wystąpienia przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Doprowadziło więc to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy we wszystkich jej istotnych aspektach (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a następnie sporządzenia uzasadnienia wydanego aktu odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy skoro - jak wskazano wcześniej - przepis ten mógł generalnie znaleźć zastosowanie, zaś - gdyby zachodziły przesłanki ku temu - możliwe było odstąpienie od orzeczenia o wymierzeniu kary w wysokości wskazanej w decyzji. W tej sytuacji, przedwczesne byłyby rozważania Sądu co do naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających przesłankę odstąpienia od wymierzenia kary wskazaną w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., skoro w tym przedmiocie stanowiska nie zajął organ administracji publicznej. Rozstrzygając sprawę ponownie organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.