IV SA/Wa 1824/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant St. sek. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy N. na pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] co do części działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] leżących w granicach wydzielenia planistycznego [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klasy III (LIII), położonych na terenie gminy [...] w obr. ew. [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy rekreacji indywidualnej, zieleni oraz komunikacji. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono m. in., że: - wszystkie przedmiotowe grunty w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1998 r., zmienionym w 2004 r., przewidziane są pod tereny górnicze; wskazuje to, że były one w przeszłości objęte zgodą Ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze; Wnioskodawca nie dysponuje dokumentem obejmującym taką zgodę, stąd z ostrożności wystąpił ponownie z wnioskiem o jej uzyskanie; - przedmiotowe grunty leżą: - w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora, które w planie Odnowy Miejscowości [...] zostało wskazane jako szansa dla jej rozwoju oraz - w pobliżu T.; w obecnie procedowanym przez władze tego miasta projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektóre jego tereny przewidziane są na te same cele, co przedmiotowe grunty; - istnieje konieczność: - poszerzenia drogi klasy zbiorczej do 20 m w celu uzyskania odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z przepisów odrębnych; - lokalizacji nowych dróg wewnętrznych oraz poszerzenia istniejących lokalnych ciągów komunikacyjnych w celu prawidłowej obsługi całego terenu objętego projektem planu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister w pkt 1 decyzji z [...] maja 2016 r. uchylił decyzję z [...] marca 2016 r. w części dotyczącej [...] ha gruntów rolnych klasy III (LIII), położonych na terenie gminy [...] w obr. ew. [...] w granicach działki ew. nr [...] w zakresie zadania 23 (wydzielenie planistyczne 1KD-Z) i wyraził zgodę w tej części, zaś w pkt 2 decyzji w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji z [...] maja 2016 r., jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji, wskazano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. Na obszarze gminy, jak i w samej miejscowości, której sprawa dotyczy, występują znaczne obszary gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych - w gminie [...] ponad 90% gruntów rolnych klas IV-VI, a w obrębie [...] ponad 80%. To one w pierwszej kolejności powinny być przeznaczane na cele budowlane. W zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych bardzo istotnym czynnikiem jest niewielki zasób gruntów rolnych klas I-III, które stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w kraju. W ostatnich latach wzrasta ilość wyłączeń z produkcji takich gruntów ze względu na coraz większe zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne. Minister ma za zadanie ograniczać rozprzestrzenianie się nowej zabudowy na najżyźniejszych glebach, a tym samym - spowalniać tempo ich wyłączeń z produkcji rolniczej. Minister ma obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co nie byłoby możliwe bez znaczącego odsetka najżyźniejszych gleb. Proces powstawania gleby jest niezwykle powolny, przebiega z prędkością ok. 1 cm wytworzonej warstwy próchnicznej gleby na 100-400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny, który powinien podlegać szczególnej ochronie. W obrębie [...] nie występują grunty klas I-II i to grunty klasy III (15% powierzchni gruntów rolnych obrębu) powinny podlegać szczególnej ochronie. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podniósł, co następuje. - Wnioskodawca nie wykazał, że posiada dokumentację potwierdzającą uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze; wskazał jedynie, że należy domniemywać, iż zostały one wyrażone w trakcie poprzednich procedur planistycznych; na Wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia wszelkich istotnych okoliczności przemawiających za jego zasadnością; - lokalizacja przedmiotowych gruntów w sąsiedztwie jeziora i terenów T. przeznaczonych na cele nierolnicze nie przesądza o konieczności wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, gdyż z art. 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów rolnych", wynika, że Minister nie ocenia wniosku z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych gminy ani jej korzyści ekonomicznych, lecz pod kątem ochrony zwartej przestrzeni rolniczej; argumenty o charakterze lokalizacyjnym nie mogą stanowić wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas III, stanowiących w tym przypadku istotny potencjał dla produkcji rolniczej gminy, szczególnie, że na części przedmiotowych gruntów planowana jest zabudowa letniskowa czyli zabudowa przeznaczona na okresowy wypoczynek, tzn. nie będą służyły one zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych; - dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, że na części przedmiotowych gruntów projektowane są drogi niezbędne również do zapewnienia właściwej obsługi projektowanych terenów budowlanych niewymagających zgody na zmianę przeznaczenia; odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów rolnych klasy III powoduje, że projektowane w planie przeznaczenie terenów sąsiadujących traci funkcjonalno-przestrzenne uzasadnienie. W skardze na pkt 2 decyzji Ministra z [...] maja 2016 r. zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że: a) tereny objęte zaskarżoną decyzją znajdują w planie na obszarze przeznaczonym pod górnictwo (obecnie obszary pogórnicze); skoro wcześniej była tam prowadzona działalność górnicza, to musiała być wydana decyzja o zmianie przeznaczenia tych terenów; Minister źle pojmuje ciężar dowodu twierdząc, że Gmina powinna udowodnić to, że taka decyzja o zmianie przeznaczenia była wcześniej wydana; decyzja ta powinna być w zasobach Ministra i można było ją odszukać; jeżeli okazałoby się, że taka decyzja uprzednio była wydana, należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe; b) Minister wskazuje, że planowany teren inwestycyjny nie powinien się znajdować na gruntach klasy III; tymczasem Jezioro [...] jest największym zbiornikiem wodnym w regionie i nie ma możliwości zlokalizowania inwestycji w innym miejscu; w tym kontekście wskazano, że: - Gmina dostęp do jeziora ma jedynie w C.; do jeziora prowadzi wykonana z płyt drogowych droga gminna, niemniej jednak jest bardzo wąska; do jej poszerzenia (a tym samym dostosowania do obowiązujących norm) i zmodernizowania konieczna jest zmiana przeznaczenia gruntów przy samej drodze (tereny objęte zadaniami nr 3, 7, 14, 9, 12 i 20 z załącznika nr 2 do wniosku); skorzysta na tym cała gmina, a w szczególności mieszkańcy C.; tereny te stanowią poszerzenie istniejących terenów drogi oznaczonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako droga publiczna klasy lokalnej KD-L; droga ta musi być poszerzona oraz jest niezbędna do prawidłowej obsługi całego terenu objętego planem tworząc pętlę łączącą drogę 1KD-Z z drogą 3KD-L położoną na południu terenu; brak zgody uniemożliwi uzyskanie parametrów technicznych wynoszących dla drogi klasy lokalnej 15 m zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne", czyli de facto uniemożliwia jej realizację; nie ma możliwości uzyskania bezpośrednich zjazdów do projektowanych terenów bezpośrednio z drogi 1KD-Z i wobec powyższego jedyną możliwością obsługi terenu pozostaje zaprojektowanie drogi po śladzie istniejącej drogi, co zostało zaproponowane w projekcie planu; zgodnie z opisem w załączniku nr 2 do wniosku powierzchnia niezbędna do uzyskania odpowiednich parametrów dla tej drogi to [...] ha, a więc trudno mówić o naruszeniu zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych; - tereny objęte zadaniami nr 5, 10, 15, 16, 17 z załącznika nr 2 do wniosku są przeznaczone pod drogi wewnętrzne stanowiące spójny układ komunikacyjny projektowanych terenów; bez ich lokalizacji niemożliwe będzie racjonalne zagospodarowanie tego obszaru; c) Minister nie ustalił, czy na terenie objętym wnioskiem jest prowadzona produkcja rolna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy (k. 38) pełnomocnik Skarżącego podniósł, że wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów w celu poszerzenia drogi gminnej dotyczy drogi oznaczonej w projekcie planu jako 2 KD-L. W załączniku nr 2 do wniosku popełniono błąd, oznaczając zadania służące poszerzeniu drogi oznaczonej symbolem 1 KD-L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega w części oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, z poniższym zastrzeżeniem. Sąd podziela argumenty organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do potrzeby ochrony gruntów rolnych. W związku z ich zreferowaniem, ponowne ich przytaczanie byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że: - brak jest podstaw do uznania, że uprzednio wydano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów objętych obecnym wnioskiem; Skarżący nie wykazał tej okoliczności, a także nie wynika ona ze zgromadzonego w sprawie materiału; - dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia: - że tereny objęte zadaniami nr 5, 10, 15,16, 17 z załącznika nr 2 do wniosku są przeznaczone pod drogi wewnętrzne stanowiące spójny układ komunikacyjny projektowanych terenów i że bez ich lokalizacji niemożliwe będzie racjonalne zagospodarowanie tego obszaru; jak bowiem zasadnie uznał organ, część terenów mających być skomunikowanymi tymi drogami wewnętrznymi stanowi chronione gleby klasy III lub tereny rolne funkcjonalnie powiązane z podlegającymi ochronie - najwyższych klas; stąd nie mogą być one przeznaczone pod budownictwo; w tym kontekście Sąd w całości podziela stanowisko organu odnośnie potrzeby ochrony terenów objętych tymi zadaniami; ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych), zaś na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 tej ustawy); skoro odsetek gleb najwyższych klas w obrębie C. jest tak niski (brak gruntów klas I-II i jedynie 15% gruntów klasy III), a nie wykazano wystarczających innych kryteriów uzasadniających uwzględnienie wniosku, odmowa wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia jest zasadna; - czy na terenie objętym wnioskiem jest prowadzona produkcja rolna, ponieważ grunty rolne podlegają ochronie także wtedy, gdy nie są aktualnie wykorzystywane zgodnie ze swoim przeznaczeniem; w przypadku bezpodstawnego, faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, ustawa o ochronie gruntów rolnych zakreśla stosowne środki prawne w celu zagwarantowania ochrony ich potencjału produkcyjnego. Skarga natomiast podlega uwzględnieniu w zakresie, w jakim utrzymano w mocy decyzję Ministra z [...] marca 2016 r. co do części działek ew. nr [...] z obrębu [...] leżących w granicach wydzielenia planistycznego 2 KD-L. Przyczyną uchylenia w powyższym zakresie pkt 2 decyzji z [...] maja 2016 r. jest okoliczność, że organ nie zakwestionował potrzeby utrzymania w projekcie planu istnienia drogi 2 KD-L. Jak wskazał Skarżący, w odróżnieniu od wyżej wskazanych dróg, nie jest to droga wewnętrzna na potrzeby obsługi terenów przeznaczonych pod zabudowę, lecz jedyne możliwe połączenie drogowe mające na celu skomunikowanie C. i T. z pobliskim jeziorem, obecnie nie spełniające warunków, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Minister mógłby zasadnie odmówić wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów znajdujących się w granicach planowanej drogi 2 KD-L, musiałby jednak podać racjonalne i przekonujące argumenty przemawiające za swoim stanowiskiem (np. zbędność drogi w danej lokalizacji, spełnienie wymagań technicznych, a więc brak potrzeby poszerzenia itp.). Skoro w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2016 r. ich zabrakło, a Skarżący podniósł stosowny zarzut już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów w tym zakresie na cele nierolnicze stanowi naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu przedwczesne jest orzekanie, czy naruszono wskazane w skardze przepisy prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), a w pkt 2 - na podstawie art. 151 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego. Ponownie rozpatrując sprawę Minister uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.