IV SA/Wa 1832/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę - IV SA/Wa 1832/09 Uzasadnienie Zaskarżoną do Sądu przez M. J. decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch kurników o obsadzie 36000 sztuk kurcząt każdy na terenie istniejącej fermy kurcząt na działkach ew. nr [...] i [...] we wsi Z. w gminie M. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została wydana po rozpatrzeniu odwołania M. J. m. in. na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46 ust. 4, art. 46a ust. 1 i 7 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś.\ W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu", która na mocy art. 144 zmieniła p. o. ś. uchylając dział VI rozdział 1 p. o. ś. dotyczący postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, iż stosownie do art. 153 ustawy o udostępnianiu do spraw wszczętych, na podstawie przepisów p. o. ś., przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie wszczęto w grudniu 2005 r., to było ono prowadzone na podstawie p. o. ś. w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o udostępnianiu. Następnie organ drugiej instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p. o. ś., tj. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wymienione jest ono w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Stosownie do art. 46 ust. 1 p. o. ś. realizacja przedsięwzięcia IV SA/Wa 1832/09 mogącego znacząco oddziaływać na środowisko określonego w art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 p. o. ś. jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie (art. 46 ust, 3 p. o. ś.). Organ wskazał, że stosownie do art. 48 p. o. ś. dokonano uzgodnień planowanego przedsięwzięcia z Wojewodą [...] oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym. Podniesiono, iż raport oddziaływania na środowisko sporządzony przez biegłego z listy Wojewody [...] mgr inż. A. K. został kilkakrotnie uzupełniony - w zakresie charakterystyki źródeł hałasu, oceny warunków akustycznych wokół instalacji (aneks z listopada 2006 r.) oraz oceny uciążliwości odorowej, z której wynika, że chociaż obecność odorów w powietrzu jest czynnikiem pogarszającym jakość życia okolicznych mieszkańców, to nie są one toksyczne, a emitowane z fermy drobiu podstawowe składniki odorotworcze (siarkowodór i amoniak) spełniają wartości odniesienia w powietrzu. W treści aneksu biegły dokonał analizy występujących konfliktów społecznych. Kolejne uzupełnienia raportu biegłego są z lipca 2008 r. i dotyczą analizy otoczenia przedsięwzięcia, uciążliwości odorowej, występujących konfliktów społecznych, wariantów realizacji inwestycji oraz analizy zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zaznaczył, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest zasadniczym dowodem w sprawie i podlega ocenie, jak każdy dowód. Wskazano, że kwestią sporną jest w szczególności kwestia uciążliwości odorowej. W uzupełnieniu raportu biegły w celu oceny rzeczywistej uciążliwości fermy w tym zakresie co do emisji siarkowodoru i amoniaku posłużył się pomiarami wykonanymi dla potrzeb niniejszej sprawy przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w W. Badania zostały przeprowadzone w ekstremalnych sytuacjach w miesiącu kwietniu i czerwcu przy pełnej obsadzie kurcząt, przy uchylonych klapach, a nawet ścianach kurników. Uzyskane pomiary zawarte są na str. [...] raportu i wynika z nich, że istniejący poziom stężenia siarkowodoru w powietrzu stanowi 16,5% poziomu dopuszczalnego wyrażoną wartością odniesienia D1 i istnieje możliwość lokalizowania kolejnych kurników. Biegły powołał się również na obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w opracowaniu głównym, z 2 IV SA/Wa 1832/09 których wynika, że poziom stężeń emitowanych zanieczyszczeń odorotwórczych jest znacznie niższy od ich wartości dopuszczalnych nawet w pobliżu ich źródeł. Organ zaznaczył, że dalsze ustalenia raportu w tym zakresie są logiczne i spójne i pozwalają wywieść wniosek, że uciążliwość odorowa z uwagi na lokalizację zamierzonego przedsięwzięcia z dala od zabudowań mieszkalnych jest ograniczona. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. biegły - wbrew stanowisku M. J. - nie był stronniczy oraz nie ma znaczenia fakt, iż nie został on powołany przez organ rozpoznający sprawę. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być sporządzony na zlecenie inwestora, bowiem taką możliwość przewiduje p. o. ś. Nie oznacza to, że z tego powodu jest on obarczony wadliwością lub stronniczością. Autor raportu, aby go sporządzić, musi posiadać wiedzę specjalistyczną z dziedziny, z którą wiąże się planowane przedsięwzięcie. Nie oznacza to, że musi być biegłym w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto od osób sporządzających raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie wymaga się, aby wykazały brak powiązań z wnioskodawcą. Kontynuując ten wątek organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony przez biegłego z listy Wojewody [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, co oznacza, że jej autor posiada wiedzę fachową i specjalistyczną do sporządzenia raportu. Ponadto autor raportu na zlecenie organu prowadzącego postępowanie dokonywał uzupełnień raportu z uwagi na wątpliwości i braki w kontekście zarzutów stron. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, iż w niniejszej sprawie nie stosowano przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", toteż nie mogły one zostać naruszone, a zarzuty odnoszące się do naruszenia jej przepisów mogą być podnoszone w innym postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie warunków zabudowy. Organ na końcu podniósł, że uwzględniono w zaskarżonej decyzji informację o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa, gdyż zaskarżona decyzja odnosi się do uwag i wniosków zgłoszonych w toku postępowania. Przepis art. 56 ust. 8 p. o. ś. wymaga, aby uzasadnienie, oprócz wymogów stawianych w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 3 IV SA/Wa 1832/09 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", powinno zawierać sposób wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych przez społeczeństwo. Określenie takie nie jest jednak tożsame z ich uwzględnieniem. Skargę do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2009 r. wniosła M. J. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 6, art. 56 ust. 8, art. 74 i art. 85 p. o. ś., art. 61 ust. 1 pkt 5 u. p. z. p. oraz naruszenia prawa procesowego, a w szczególności art. 7 k. p. a. w zw. z art. 8 k. p. a., art. 77 § 1 k. p. a. oraz art. 75 § 1 k. p. a. w zw. z art. 84 k. p. a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy poprzednio kilkakrotnie uchylał decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym razem zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji posługując się w dużym stopniu tą samą argumentacją, która wykorzystywana była przy wydawaniu decyzji wcześniejszych, co podważa zaufanie do jego rzetelności i obiektywizmu. Tymczasem istota sporu pozostaje cały czas niezmienna i dotyczy przede wszystkim kwestii negatywnego oddziaływania na środowisko inwestycji i naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa, a uwarunkowania środowiskowe przedstawione w zaskarżonej decyzji nie usuwają zagrożenia zanieczyszczenia powietrza powodowanego przez odór będący normalnym następstwem chowu tak ogromnej ilości kurcząt skoncentrowanych na niewielkim, odkrytym terenie. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza jej prawa jako właścicielki działki sąsiedniej, na całej swojej szerokości graniczącej z działką przeznaczoną pod planowaną inwestycję, zaliczaną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Opracowany w związku z tym raport o oddziaływaniu na środowisko co prawda nie stwierdza przeciwwskazań do realizacji, a później funkcjonowania projektowanego przedsięwzięcia, ale jednocześnie należy mieć na uwadze, iż autor tego dokumentu nie został powołany przez organ rozstrzygający sprawę, lecz przez inwestora. Tak uzyskany dowód nie ma charakteru obiektywnego i stanowi w rzeczywistości wyraz stanowiska jednej ze stron - tej, która zleciła i opłaciła raport. O jego stronniczości świadczy także brak merytorycznej odpowiedzi ze strony autora raportu na pytania i zarzuty formułowane pod adresem tego opracowania przez mieszkańców uczestniczących w rozprawie administracyjnej. Skarżąca w tym kontekście wskazała, że - jak wynika z uzasadnienia 4 IV SA/Wa 1832/09 zaskarżonej decyzji - wspomniany raport miał bardzo duże znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli jednocześnie jego autor nazywany jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "biegłym", to zgodnie z art. 75 § 1 k. p. a. w zw. z art. 84 § 1 k. p. a. organ orzekający powinien dopuścić dowód z opinii biegłego, albowiem w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a takie wiadomości dotyczą niewątpliwie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co stanowiło najbardziej sporną okoliczność w postępowaniu. Skarżąca zaznaczyła, iż w myśl § 2 art. 84 k. p. a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k. p. a., co ma stanowić gwarancję jego bezstronności. Podlega on więc wyłączeniu m. in. wówczas, gdy pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (art. 24 § 1 pkt 1 k. p. a.). Stosunek prawnej zależności istnieje w niniejszej sprawie pomiędzy stroną zlecającą opracowanie raportu, dokonującą swobodnego wyboru osoby zleceniobiorcy i określającej z udziałem tej osoby zasady ustalenia wysokości i wypłaty wynagrodzenia. Raport kwestionujący możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia nie służyłby interesom wnioskodawcy, tym samym nie zamówiłby go i za jego wykonanie by nie zapłacił. Sytuacja ta uzasadnia w ocenie skarżącej brak bezstronności osoby wykonującej raport. Skoro zarzut ten był formułowany niezwłocznie po zapoznaniu się z treścią raportu, to obowiązkiem organu orzekającego było powołanie biegłego w trybie określonym przepisami k. p. a., czego nie uczyniono, tym samym naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a. Zamiast zweryfikować specjalistyczną wiedzę, której dotyczył raport organ orzekający analizował jego treść nie jak każdy inny dowód w sprawie, w tym wypadku jak dowód z dokumentu, ale jak niewymagającą weryfikacji opinię niezależnego od stron biegłego, który został powołany w trybie k. p. a. Tymczasem autor raportu biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 k. p. a. nie jest, a sporządzony przez niego raport nie stanowił opinii w rozumieniu tego przepisu. Tym samym materiał dowodowy nie został w pełni zebrany ani rozpatrzony, a sprawa nie została załatwiona z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie docenił negatywnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a tym samym naruszył art. 61 ust. 1 pkt 5 u. p. z. p. uzależniającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy m. in. od zgodności tej decyzji z przepisami odrębnymi, wśród których są 5 IV SA/Wa 1832/09 także przepisy p. o. ś. Mimo, iż zaskarżona decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, to stwarza przesłanki do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u. p. z. p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta w myśl postanowień art. 2 ust. 1 u. p. z. p. ma uwzględniać m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Wskazano, że analiza tych okoliczności nie została dokonana w zaskarżonej decyzji, mimo iż w toku postępowania administracyjnego skarżąca zwracała na to uwagę. W jej ocenie planowana budowa kurników ze względu na ich wielkość i usytuowanie zakłóci ład przestrzenny, a także poprzez związane z tym zanieczyszczenie powietrza i hałas naruszy wymogi ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców, ich bezpieczeństwo oraz możliwość korzystania ze swych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, co w sprawie nie było sporne, iż organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy p. o. ś. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o udostępnianiu. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy uzgadniana inwestycja zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne. Z kolei stosownie do art. 50 § 1 p. o. ś. jeżeli wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wnioskodawca (inwestor) dołącza go do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Elementy raportu określa art. 52 ust. 1 pkt 1 -16 6 IV SA/Wa 1832/09 p. o. ś. i w pkt 15 wymienia wymóg podania nazwiska osoby lub osób sporządzających raport. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, iż od osoby sporządzającej raport wymaga się tylko wskazania nazwiska, nie zaś innych danych, dotyczących na przykład fachowości lub braku powiązań z wnioskodawcą. W ocenie Sądu autor raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie podlega przepisom k. p. a. dotyczącym wyłączenia biegłego. Przepisy te dotyczą bowiem sytuacji, gdy po wszczęciu postępowania organ zgodnie z art. 84 § 1 k. p. a. zwraca się do biegłego o wydanie opinii, gdy wymagane są wiadomości specjalne. Zatem biegły to osoba posiadająca wiedzę fachową w danej dziedzinie, powołana przez organ administracji do udziału w postępowaniu administracyjnym i w toku tego postępowania. Taki biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k. p. a. (art. 84 § 2 k. p. a.). Natomiast raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowym załącznikiem wniosku, jeżeli wnioskowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest obligatoryjne. Raport taki jest zatem dokumentem sporządzonym jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego - jest załączany do wniosku, a jego autor nie jest powoływany ani wskazywany przez organ, lecz wybierany przez wnioskodawcę (inwestora). Raport w trakcie postępowania administracyjnego wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód składany przez stronę lub zgromadzony przez organ podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 k. p. a. Jeżeli organ poweźmie wobec niego jakiekolwiek wątpliwości, to ma prawo wezwać stronę do jego uzupełnienia, a także może sięgnąć do innych środków dowodowych, w tym powołać biegłego, do którego będą mieć zastosowanie przepisy k. p. a. Raportu nie można więc utożsamiać z opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k. p. a., a do osoby sporządzającej raport stosować art. 84 § 2 k. p. a. (w tym art. 24 k. p. a.). Nie ma więc przeszkód prawnych, aby osobą sporządzającą raport była osoba, która zawarła z wnioskodawcą (inwestorem) stosowną umowę o sporządzenie raportu i pobrała za to wynagrodzenie. W ocenie Sądu organy w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały właściwej oceny dowodów, w tym przedstawionego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. 7 IV SA/Wa 1832/09 Nie można się przy tym zgodzić z naruszeniem przez organ przepisów u. p. z. p., ponieważ nie miały one zastosowania w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.