IV SA/Wa 1834/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] i zjazdem indywidualnym na działce nr [...] w [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla ww. inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji stwierdził, że w omawianej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne koliduje z § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), tj. z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we [...] nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od ww. zakazu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. K. podnosząc, iż faktem jest, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 m od rzeki [...], niemniej jednak w niniejszej sprawie winno mieć zastosowanie odstępstwo zawarte w § [...] ust. [...] pkt [...], zgodnie z którym zakaz ten nie dotyczy terenów położonych w obrębie jednostek osadniczych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 z późn. zm.). W ocenie wnoszącego zażalenie, jednostka osadnicza [...] na większości swojego obszaru posiada charakter zabudowy rozproszonej, a stwierdzenie organu I instancji, iż najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 120 m od planowanej inwestycji nie przesądza o fakcie, że działka nr [...], na której jest planowana zabudowa znajduje się poza "jednostką osadniczą". Po przeanalizowaniu akt sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że działka nr [...] z obrębu [...] położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, w związku z tym rolą Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] było wyjaśnienie, czy w kontekście przepisów obowiązujących w granicach Parku Krajobrazowego dopuszczalna jest realizacja przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązać się z naruszeniem zakazu określonego w § [...] ust. [...] pkt [...] ww. rozporządzenia, tj. zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jak wynika z treści projektu decyzji, działka objęta wnioskiem położona jest w strefie 100 m od linii brzegu rzeki [...], co także jest potwierdzone w treści zażalenia. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza zakaz wynikający z § [...] ust. [...] pkt [...] ww. rozporządzenia. W opinii organu Il instancji, kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstw od ww. zakazu. Bezsprzecznym jest, iż planowana inwestycja (budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną) zlokalizowana w pasie ochronnym 100 m od rzeki [...] nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a więc odstępstwo zawarte w treści omawianego zakazu nie ma zastosowania w niniejszym przypadku. W kwestii odstępstw od ww. zakazu przedstawionych w § [...] ust. [...] pkt [...] i [...] ww. rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, iż żadne z nich nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Odnośnie odstępstwa zawartego w § [...] ust. [...] pkt [...] ww. rozporządzenia, z którego wynika, iż analizowany zakaz nie dotyczy terenów położonych w obrębie jednostek osadniczych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w ww. ustawie, każda jednostka osadnicza stanowi wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi. W ocenie organu odwoławczego, planowana do realizacji inwestycja na działce nr [...], nie spełnia wymogów zawartych w omawianym odstępstwie. Z analizy dokumentów zgromadzonych z sprawie wynika, że przedmiotowa działka obejmuje zakole rzeki [...], i jest zlokalizowana na południe od linii kolejowej, pojedyncze zabudowania znajdują się natomiast w kierunku północnym od linii kolejowej, i to o tym obszarze można mówić jako o terenie zabudowy rozproszonej. A więc realizacja przedmiotowej inwestycji na tym terenie stanowiłaby wprowadzenie nowej zabudowy na obszarze dotychczas niezainwestowanym. Odnośnie drugiego z odstępstw (§ [...] ust. [...] pkt [...] ww. rozporządzenia) organ II instancji wskazał, iż zgodnie z jego treścią zakaz nie dotyczy terenów, które w obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy takie warunki zabudowy przewidują. "Studium Gminy [...]", które obowiązywało w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia Wojewody [...], utraciło moc w dniu wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przyjęcia "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]". Dlatego, również to odstępstwo nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Powyższe wyjaśnienia odnoszą się również bezpośrednio do zarzutów przedstawionych w zażaleniu. Organ przyznał, że fakt, iż najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 120 m od przedmiotowej działki nie jest jednoznaczny z tym, że działka znajduje się poza jednostką osadniczą, jednakże jak wskazano powyżej, na ten fakt wskazuje umiejscowienie działki w oddaleniu od pozostałej zabudowy oraz zabudowa rozproszoną w kierunku północnym od torów kolejowych. Jednocześnie nie można zgodzić się z zarzutem zażalenia, iż jednostka osadnicza [...] posiada charakter zabudowy rozproszonej, ponieważ zabudowa rozproszona występuje w formie luźno rozrzuconych pojedynczych lub kilku siedlisk i nie jest to pojęcie tożsame z pojęciem "jednostka osadnicza". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, iż w przedmiotowej sprawie nie ma także możliwości zastosowania odstępstw zawartych w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ nie jest to inwestycja celu publicznego, nie jest zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Jednocześnie planowana inwestycja nie jest związana z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest prawidłowe, a zatem projekt decyzji nie mógł zostać uzgodniony w przedmiotowym kształcie i dlatego utrzymał on w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...]. Z postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. nie zgodził się M. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając mu de facto naruszenie § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, przez jego niezastosowanie. Skarżący podniósł, że działka inwestycyjna leży bezpośrednio przy drodze gminnej, której nadano nazwę "ul. [...]", że działce tej nadano adres "ul. [...]", obejmuje ona m.in. zurbanizowany teren niezabudowany (Bp), w przeszłości była już zabudowana, jest zaopatrzona w obiekt infrastruktury technicznej w postaci przyłącza energii elektrycznej i graniczy bezpośrednio z terenem kolejowym (Tk), który także stanowi formę infrastruktury technicznej. Ponadto wskazał, że obszar objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się jego zadaniem w granicach administracyjnych wsi [...], tj. w jednostce osadczej [...], co winno stanowić konieczność zastosowania przez organy odstępstwa od zakazu zawartego w § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia nr [...]. Do skargi dołączonych zostało szereg dokumentów na potwierdzenie okoliczności podniesionych w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w związku z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody – stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.) – zalicza się m.in. parki krajobrazowe. Uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art. 106 kpa. W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Z kolei art. 17 ust. 1 pkt 1-14 ustawy o ochronie przyrody stanowi, jakie zakazy mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a) ww. ustawy, zakazy te mogą dotyczyć m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W powyższym przepisie ustawodawca określił zatem zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym. Organ wyznaczający park krajobrazowy może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający park krajobrazowy. Bezspornie w sprawie nie mają zastosowania odstępstwa wskazane w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] i zjazdem indywidualnym na działce nr [...] w [...] – nie jest inwestycją celu publicznego, nie jest zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Jednocześnie planowana inwestycja nie jest związana z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. [...] Park Krajobrazowy został utworzony rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Na terenie tego parku zostały wprowadzone zakazy wymienione w § [...] ust. [...] pkt [...]-[...] ww. rozporządzenia. W § [...] ust. [...] pkt [...] wprowadzony został zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Niekwestionowaną w sprawie była okoliczność, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki [...]. Niespornym również było, że inwestycja ta nie mieści się w odstępstwach od tego zakazu wymienionych w § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia nr [...], gdyż nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w tym przypadku zachodzi odstępstwo od zakazu określonego w § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia, o którym mowa w jego § [...] ust. [...]. Zgodnie z powyższym przepisem zakaz, o którym mowa w § [...] ust. [...] pkt [...], nie dotyczy: 1) terenów położonych w obrębie jednostek osadniczych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166 poz. 1612 z późn zm.); 2) terenów, które w obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy takie warunki zabudowy przewidują. Jak wyjaśnił organ w odniesieniu do drugiego w powyższych odstępstw, "Studium Gminy [...]", które obowiązywało w dniu wejścia w życie rozporządzenia Wojewody [...] nr [...], utraciło moc w dniu wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przyjęcia "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", które wskazuje działkę nr [...], jako teren gruntów rolnych. Dlatego też odstępstwo to nie ma zastosowania w okolicznościach sprawy. W ocenie Sądu, rację na organ twierdząc, że w sprawie nie ma zastosowania również pierwsze ze wskazanych wyżej odstępstw, bowiem teren planowanej inwestycji nie znajduje się w obrębie żadnej jednostki osadniczej (zwłaszcza [...]), co szczegółowo zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), jednostka osadnicza, to wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi. W tym miejscu zwrócić uwagę należy na fakt, że w przeszłości – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we [...] odmówił już uzgodnienia tożsamej przedmiotowo inwestycji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Stąd też wszelkie działania skarżącego przedsiębrane po poprzedniej odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ukierunkowane były na uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dotyczy to całego ciągu wydarzeń, począwszy od zawarcia umowy z dnia [...] maja 2018 r. dotyczącej dostarczania energii elektrycznej do budynku letniskowego na przedmiotowej nieruchomości (k. 8 akt sprawy), przez nadanie uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nazwy "[...]" drodze wewnętrznej położonej na działce nr [...] (k. 7 akt sprawy) i nadanie w dniu [...] sierpnia 2018 r. nieruchomości na działce nr [...] adresu "[...]" (k. 6 akt sprawy), aż po zameldowanie tam skarżącego w dniu [...] sierpnia 2018 r. na pobyt stały (k. 15 akt sprawy). Warto też odnotować, że w umowie z [...] maja 2018 r. użyto adresu przedmiotowej nieruchomości zanim jeszcze drodze wewnętrznej na działce [...] nadano nazwę i przed nadaniem adresu nieruchomości na działce [...]. Nie sposób również abstrahować od faktu, że jak wprost wynika z załącznika do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. (k. 7 odwrót akt sprawy), owa ul. [...], będąca jedynie drogą wewnętrzną – nie została skomunikowana z żadną drogą publiczną. Słusznie też organ zwrócił uwagę na linię kolejową biegnącą w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. To na północ od tej linii znajduje się rozproszona zabudowa miejscowości [...]. Tym samym linia ta w wyraźny sposób oddziela tę miejscowość od działki nr [...]. Wbrew natomiast twierdzeniu skarżącego, linii tej nie można uznać za obiekt infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, bowiem nie ma ona charakteru lokalnego, w szczególności nie łączy poszczególnych części miejscowości [...]. Stanowi ona zwykłe połączenie międzymiastowe. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają też kwestie adresu działki nr [...], zameldowania tam skarżącego, czy istnienia przyłącza energetycznego. W sprawie nie ulega wątpliwości, że teren planowanej inwestycji znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu rzeki i nie leży w obrębie jednostki osadniczej w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. Z powyższych względów zasadnie organy uznały, że planowanego przedsięwzięcia dotyczy zakaz ustanowiony w § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] i dlatego brak jest podstaw do zastosowania w stosunku do nieruchomości skarżącego odstępstwa od tego zakazu z § [...] ust. [...] pkt [...] ww. rozporządzenia. Słusznie zatem przyjął organ, że realizacja przedmiotowej inwestycji na tym terenie stanowiłaby wprowadzenie nowej zabudowy na obszarze dotychczas niezainwestowanym. Nie zmienia tego fakt istniejącej tam niegdyś zabudowy, gdyż istotny jest aktualny sposób jej zagospodarowania, tj. faktycznego nieistnienia tam zabudowy. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut skargi w zakresie błędnej wykładni ww. przepisu rozporządzenia. Wreszcie podkreślić należy, że poza zarzuconym w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego, ani w ogóle naruszeń przepisów postępowania, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.