IV SA/Wa 1835/07

Dnia 20 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 roku sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego unieważnienia protokołu uwłaszczenia gospodarstwa rolnego - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z (...) lipca 2007r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty W. z (...) lipca 2006r. o zwrocie wniosku P. G. dotyczącego unieważnienia protokołu uwłaszczenia z (...) czerwca 1976r. obejmującego dawne działki ew. nr (...) położone w mieście K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż P. G. wniósł o unieważnienie ww protokołu uwłaszczenia z (...) czerwca 1976r., niemniej jednak organ pierwszej instancji trafnie uznał, iż żądanie to zmierza w istocie do uchylenia aktu własności ziemi z (...) lipca 1976r. Wspomniany protokół dokumentuje bowiem jedynie przesłuchanie strony i sam w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia, które mogłoby zostać unieważnione. Ponadto skarżący we wniosku stwierdził, iż nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu H. G., która jego zdaniem była stroną tego postępowania uwłaszczeniowego. Postępowanie to zakończyło się wydaniem aktu własności ziemi z (...) lipca 1976r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250). Akt własności ziemi nie został zaskarżony i stał się ostateczny. Natomiast powołana ustawa utraciła moc obowiązującą na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 11, poz. 81, ze zm.). Ten ostatni akt normatywny stanowił w art. 8 § 1, iż sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności nieruchomości, nie zakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej, podlegają rozpoznaniu w trybie określonym tą ustawą, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Sprawy takie przekazuje się niezwłocznie właściwym sądom, zaś § 4 tego artykułu mówił, iż jeżeli po wejściu w życie niniejszej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy - podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Następnie § 4 wskazanego przepisu został uchylony na mocy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 107, poz. 464, ze zm.). I w myśl art. 63 ust. 2 i 3 tejże ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (a zatem do aktów własności ziemi) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, zaś postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Pozostaje natomiast w mocy art. 4 ustawy o zmianie ustawy -Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zgodnie z którym rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie ustawy (o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych) własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości zostało przekazane sądom powszechnym. Tak więc właściwym w sprawie jest sąd powszechny, a w konsekwencji z mocy art. 66 § 3 K.p.a. należało zwrócić podanie wnoszącemu. Brak natomiast obecnie podstawy prawnej do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi w trybie przepisów K.p.a. Nadto organ zauważył, iż zdaniem Sądu Najwyższego po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw sąd jest związany decyzją administracyjną- aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczną. P. G. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Podniósł, iż protokół uwłaszczenia z (...) czerwca 1976r. został sporządzony z pełną świadomością na podstawie fałszywych zeznań dzierżawcy i dlatego domaga się jego unieważnienia. Protokół ten nie jest aktem własności ziemi, który sporządzony został (...) lipca 1976r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Skarżący na rozprawie podtrzymał, iż protokół został sporządzony niezgodnie z prawem, albowiem działka zakupiona przez jego dziadka w 1929r. była używana wyłącznie jako rekreacyjna oraz podtrzymał twierdzenie, że chodzi mu o stwierdzenie nieważności protokołu a nie aktu własności ziemi. Nadto wskazał na art. 21 Konstytucji RP, który przewiduje, że uwłaszczenie może mieć miejsce tylko na cele publiczne i za odszkodowaniem, a on takiego odszkodowania nie otrzymał. Natomiast pełnomocnik organu wyjaśnił, iż skoro protokół jest jednym z elementów postępowania uwłaszczeniowego to organ przyjął, że faktycznie celem działania skarżącego jest unieważnienie aktu własności ziemi, co też wywnioskował z pism strony składanych w trakcie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) lipca 2007r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty W. z (...) lipca 2006r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego przez uchylenie. Wobec kategorycznych twierdzeń skarżącego, iż jego celem jest stwierdzenie nieważności protokołu z (...) czerwca 1976r. należy wyraźnie podkreślić, iż obecnie obowiązująca procedura administracyjna uregulowana w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071, ze zm.) przewiduje co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postanowienia, czyli tylko i wyłącznie aktów administracyjnych (art. 156, art. 157, art. 126 K.p.a.). Z regulacji tej wynika, iż nie można skutecznie żądać, jak to czyni skarżący w sprawie, stwierdzenia nieważności jakiegokolwiek dokumentu, a taki charakter ma protokół z (...) czerwca 1976r. sporządzony na potrzeby postępowania uwłaszczeniowego. Protokół ten wchodził w skład materiału dowodowego gromadzonego w toku postępowania uwłaszczeniowego, był więc jednym z dowodów tego postępowania mającym postać dokumentu. Zaś całe postępowanie zakończyło się wydaniem aktu własności ziemi (decyzją administracyjną), które regulowała ustawa z 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250, ze zm.). Zatem jedynie ów akt własności ziemi, jako decyzja administracyjna, mógł być do dnia 1 stycznia 1992r., czyli wejścia w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Inaczej mówiąc instytucja stwierdzenia nieważności, jako jeden z trybów postępowania nadzwyczajnego, daje możliwość stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, który kończy dane postępowanie administracyjne, nie dopuszcza natomiast stwierdzania nieważności każdego dokumentu zgromadzonego w sprawie, który składa się na materiał dowodowy sprawy, który organ ocenia i na jego postawie podejmuje rozstrzygnięcie, tj. wydaje akt administracyjny (decyzję, postanowienie). Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności protokołu z (..) czerwca 1976r., sporządzonego na potrzeby postępowania uwłaszczeniowego, ostatecznie zakończonego wydaniem aktu własności ziemi z (...) lipca 1976r. W akcie tym stwierdzono nabycie na własność z mocy prawa przez H. i J. P. działki ewidencyjnej nr (...) o powierzchni 2700 m2, położonej w K.. We wniosku strona podniosła, iż o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym, w efekcie przeprowadzonym uwłaszczeniu, nie powiadomiono jego matki – H. G. (poprzedniej posiadaczki gruntu). Organy orzekające w sprawie uznały, iż celem powyższego żądania jest w istocie doprowadzenie do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu własności ziemi z (...) lipca 1976r., albowiem protokół z (...) czerwca 1976r. - jak słusznie wskazał na rozprawie przedstawiciel organu odwoławczego - dokumentuje jedynie przesłuchanie stron i sam w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia, które mogłoby zostać unieważnione. W ocenie Sądu potraktowanie przez organy wniosku skarżącego jako podania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi i orzekniecie - na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. - o jego zwrocie nie naruszyło prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tym samym uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Postawiona teza jest zasadna nawet pomimo wykazania poniższego uchybienia. Mianowicie przy przyjęciu, że przedmiotem żądania skarżącego było stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi prawidłowym rozstrzygnięciem organu winno być umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, a nie zwrot podania na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. ze wskazaniem jako właściwego do jego rozpoznania sądu powszechnego. W orzecznictwie bowiem Sądu Najwyższego utrwalone zostało już stanowisko, że po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001 r., nr 57, poz. 603, ze zm.), czyli po dniu 1 stycznia 1992r., stała się niemożliwa kontrola administracyjna, ani też sądowa, decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 6 kwietnia 1982r. stwierdzających nabycie przez rolnika z mocy prawa - na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - własności nieruchomości rolnych, czyli decyzji zwanych aktami własności ziemi. Pogląd taki wypowiedziany został m.in. w uchwale z dnia 30.06.1992r., III CZP 73/92 (OSNCP 1992, nr 11, poz. 201), w uchwale z dnia 28.01.1993r., III CZP 167/92 (OSNCP 1993, nr 6, poz. 105), w uchwale z dnia 11.03.1994r., III CZP 18/94 (OSNCP 1994, nr 10, poz. 186) i innych. W uchwale z dnia 18.05.1994r., III CZP 69/94 (OSNCP 1994, nr 12, poz. 233) stwierdzono jednoznacznie, iż po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...) sąd jest związany decyzją administracyjną - aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczny. To związanie oznacza związanie co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic, ale także zakresu prawa własności. Tak więc skoro akt własności ziemi został wydany w dniu (...) lipca 1976r., a więc przed datą 6 kwietnia 1982r., to na przeszkodzie podważenia tego aktu własności ziemi stoi art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r., nr 57, poz. 603, ze zm.) (wyrok Sądu Najwyższego z 5 marca 2003r., sygn. akt III CKN 962/00, publ. LEX nr 78268). Pomimo jednak rozstrzygnięcia organu o zwrocie podania stronie i wyjaśnienia, że właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny, zamiast umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, Sąd nie uznał wskazanego uchybienia za uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, albowiem oba rozstrzygnięcia (tak umorzenie postępowania, jak i zwrot podania) mają charakter procesowy i ich skutkiem jest odstąpienie od merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast, w sytuacji gdyby organy trzymały się ściśle treści żądania skarżącego, to podjęte rozstrzygnięcia nie byłyby nawet dotknięte tą nieistotną, niemniej jednak wykazaną wadą, jako że - zgodnie z powyższymi wywodami - brak jest podstaw prawnych do żądania stwierdzenia nieważności protokołu uwłaszczeniowego. Zatem gdy wnoszący podanie żąda załatwienia sprawy nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego, organ niewłaściwy może -na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. - zwrócić podanie z pouczeniem, że jego żądanie nie może być rozpatrzone w trybie prawem przewidzianym (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, publ. Lex). Odnosząc się do kwestii podniesionej przez skarżącego na rozprawie, iż Konstytucja RP w art. 21 przewiduje uwłaszczenie za odszkodowaniem, a on takiego odszkodowania nie otrzymał należy wskazać, że powołany art. 21 mówi o instytucji wywłaszczenia a nie uwłaszczenia. W ustępie 2 stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Kwestionowane przez skarżącego postępowanie było postępowaniem uwłaszczeniowym, a więc polegającym na nadaniu chłopom na własność ziemi uprzednio przez nich użytkowanej, nie zaś wywłaszczeniu, o którym obecnie stanowi Konstytucja i które zwykle następuje na rzecz państwa, na mocy ustawy, na cel publiczny. Tak więc instytucji wywłaszczenia nie można utożsamiać z uwłaszczeniem przeprowadzanym w oparciu o nieobowiązującąjuż ustawę z 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w konsekwencji formułować w oparciu o wskazany przepis Konstytucji roszczenia odszkodowawczego. Ostatecznie Sąd uznał rozstrzygnięcie organu za zgodne z prawem. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.