IV SA/Wa 1835/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów złożonych do operatu opisowo-kartograficznego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr 128, po rozpatrzeniu odwołania M. L., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].03.2015 r. o odmowie uwzględnienia zarzutów, złożonych do operatu opisowo- kartograficznego z modernizacji ewidencji gruntów, dotyczących danych opisujących przebieg granicy pomiędzy działkami [...], [...], [...] a działkami [...] i [...] położonymi w obrębie [...] gmina J.. W uzasadnieniu podano, iż Starosta Powiatu [....] w myśl art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze gminy J. z wyłączeniem obrębu C. i R.. Powstały projekt operatu opisowo - kartograficznego dotyczący modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy J. był wyłożony do publicznego wglądu w terminie od [...].06.2013 r. do [...].07.2013 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w L.. Uwagi do projektu operatu wniosła T. L. ówczesna współwłaścicielka działek [...], [...] i [...] położonych w obrębie S.. Dotyczyły one m.in. ujawnionego w projekcie operatu przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami a działkami [...] i [...]. Uwagi T. L. dotyczące danych opisujących przebieg granicy zostały odrzucone. Następnie w dniu [...].10.2013 r. pod nr [...] do zasobu został przyjęty projekt operatu opisowo - kartograficznego dla obrębu S. gmina J.. Zaś w dniu [...].12.2013 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] ukazała się Informacja Starosty [...] z dnia [...].11.2013 r. (Dz. Urz. Woj. poz. [...]), iż projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się operatem ewidencji gruntów i budynków obowiązującym dla gminy J. (z wyłączeniem obrębu C. i R.). Organ wskazał, że w powyższym operacie zostały ujawnione dane dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...], [...], [...], a działkami o nr [...] i [...] położonymi w obrębie S. gmina J.. W dniu [...].12.2013 r. M. L. złożył wniosek, w którym podtrzymał zarzuty (dotyczące przebiegu granicy działek ewidencyjnych [...], [...], [...] położonych w obrębie S.) wykazane w piśmie z dnia [...] września 2013 r. które zostało złożone przez poprzedników prawnych T. i W. L.. Pismem z dnia [...].01.2014 r. C. i W. Z. jako właściciele działki nr [...] oraz J. M. i M. Z. współwłaściciele działki nr [...] zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu z wniosku M. L.. W toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków ustalił, że pierwszym dokumentem obrazującym przebieg granicy, będącej przedmiotem postępowania, jest opracowanie geodezyjne wykonane przed założeniem ewidencji gruntów z roku 1959. W opracowaniu tym przedstawiono granice pomiędzy parcelami zanumerowanymi jako [...] i [...] przyjmując miary czołowe wzdłuż drogi [...]. Dla parceli nr [...], odpowiadającej późniejszej działce nr [...], z której w wyniku podziału wydzielono działki [...], [...] i [...], ustalono miarę czołową 20,90 m, natomiast dla parceli nr [...], z której po założeniu ewidencji gruntów wydzielono działki [...] i [...] (obecnie [...] i [...]) przyjęto miarę czołową 30,70 m. Ewidencja gruntów dla obrębu S. została założona w 1967 r. operat: [...] Podstawowym dokumentem, na podstawie którego określono granice działek ewidencyjnych oraz obliczono ich powierzchnię były zdjęcia pochodzące z nalotu lotniczego z 1955 r. Na fotoszkicu nr [...], uwierzytelnionym w listopadzie w 1962 r., granica pomiędzy działką nr [...]. a pasem w którym znajdują się działki nr [...], [...] pokazana jest jako linia prosta. Linia pomiarowa została poprowadzona wzdłuż pasa drogowego [...]. Miara czołowa działki nr [...] (obecnie [...]) wyliczona z różnicy dwóch odczytów z linii pomiarowej wynosi 30,7 m, natomiast miara czołowa działki nr [...] (później działka nr [...]) wyliczona z różnicy dwóch odczytów z linii pomiarowej wynosi 20,9 m. Powierzchnie działek wykazane w pierwszym rejestrze gruntów wynoszą odpowiednio: dla działki nr [...] (później [...]) 1,67 ha; dla działki nr [...] (obecnie [...]) to 0,22 ha; dla działki nr [...] (obecnie [...]) 0,23 ha. Informację o przebiegu granicy zawiera również szkic wykonany do wydania Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...].11.1977 r. na rzecz J. i W. M., poprzedników prawnych M. L.. W protokole z przesłuchania strony z dnia [...].12.1975 r. służącym do wydania wyżej opisanego AWZ do działki [...] (później [...]) zanotowano "W dniu [...] r. w czasie wizji na gruncie okazało się, że granica działki nr [...] została przesunięta w związku z tym zmieniono i obliczono pow. dz. w/g stanu istniejącego na gruncie w dniu [...] r.". Ponadto w protokole na czerwono skreślono łączną powierzchnię działek objętych AWZ 3,92 ha i wpisano 4,29 ha. Zmieniono również nr działki z [...] na [...]. Na szkicu wykonanym w dniu [...].11.1977 r, podana miara czołowa wzdłuż pasa drogowego trasy [...] dla działki [...] (później [...]) wynosi 24,0 m, natomiast miara czołowa dla działki nr [...] (obecnie [...]) wyliczona z linii pomiarowej wynosi 26,2 m. Zmienione wymiary działki nr [...] (miara czołowa większa od miary czołowej z założenia ewidencji o 3,1 m) ale także wymiary działki nr [...] (miara czołowa mniejsza o 3,1 m) i położonej na północ od niej działki [...] nie spowodowały przeliczenia powierzchni działek nr [...] i [...]. Akt Własności Ziemi wydano dla działki nr [...] w granicach opisanych na szkicu z dnia [...].11.1977 r., natomiast Akt Własności Ziemi nr [...] z dnia [...],11.1977 r. dla działki nr [...] i Akt' Własności Ziemi nr [...] z [...]1977 r. dla działki nr [...] wydano w oparciu o granice tych działek opisane w operacie z założenia ewidencji gruntów. Na podstawie powyższych dokumentów organ ustalił, że na pas gruntu o szerokości 3,1 m wzdłuż granicy między obecnymi działkami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] a działkami [...] i [...] zostały wydane podwójnie dokumenty własności. W roku 1991 podczas kontroli ewidencji gruntów zmieniono numerację działek. Działka nr [...], z której wydzielono obecne działki nr [...], [...], [...] odpowiada działce nr [...] z założenia ewidencji gruntów. Natomiast działce nr [...] odpowiada pierwotna działka nr [...], a działce nr [...] odpowiada pierwotna działka nr [...]. Zgodnie z operatem geodezyjnym [...] przyjętym do powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w dniu [...].02.2002 r. z projektem podziału działek nr [...], [...] i [...] położonych w S. - miarę czołową działki nr [...], wzdłuż pasa drogowego [...], przyjęto z założenia ewidencji gruntów i z opracowania z 1959 r. jako 20,90 m. Ponadto "Protokół przyjęcia przebiegu granic" z tego operatu pokazuje zmianę geometrii wschodniej granicy działki nr [..]. Przy założeniu ewidencji gruntów wschodnia granica działki nr [..] była linią prostą. Pod protokołem widnieje adnotacja "p. C. Z. nie zgadza się z przebiegiem granic z powodu jak twierdzi z niezgodnością dokumentacji w Składnicy Map i Ewidencji gruntów. Dn [...].10.2001.", pod notatką podpisali się C. Z., Z. M. i M. J.. W miejscu przeznaczonym na podpis osób zgadzających się z przebiegiem wskazanych granic widnieje podpis W.L.. W dniu [...].09.2002 r. został przyjęty do powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej operat [...] korygujący granicę z operatu [...]. W protokole przyjęcia przebiegu granic dołączonym do operatu korygującego zmieniono miarę czołową działki nr [...] z 20,90m na 24,00m. Przyjęta miara pokrywa się z miarą wykorzystaną do wydania dokumentu własności dla dz. [...] (działka numer [...] w AWZ). Ponownie właściciele działek [...] i [...] nie wyrazili zgody na tak wskazaną granicę. Decyzją nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie uwzględnienia zarzutów, złożonych do operatu opisowo- kar to graficznego z modernizacji ewidencji gruntów, dotyczących danych opisujących przebieg granicy pomiędzy działkami [...], [...], [...] a działkami [...] i [...] położonymi w obrębie [...] gmina J.. W uzasadnieniu wskazał, że w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej znajdują się dokumenty opisujące przebieg granicy pomiędzy działkami [...], [...] i [...] a działkami [...] i [...]. Przebieg granicy w dostępnych materiałach był wskazywany w sposób niejednoznaczny, a różne wskazania przebiegu przedmiotowej granicy przy wydawaniu Aktów Własności Ziemi doprowadziły do powstania sporu granicznego. W odwołaniu M. L. wskazał, że dane metrażowe i przebiegu granic dotyczące czołówki pomiarów działek są zgodne od momentu nabycia działki przez moich rodziców. [...]WINGiK wskazał, że decyzją własną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2079/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi C. i W. Z., uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W ocenie Sądu słusznie postąpił organ I instancji, co do odmowy uwzględnienia zarzutów złożonych do operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji gruntów dotyczących danych opisujących przebieg granicy, ponieważ w drodze postępowania przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów i budynków nie można rozstrzygać sporów o prawa rzeczowe, a taki charakter ma spór graniczny będący w istocie sporem o zasięg prawa własności. [...]INGiK rozpoznając ponownie sprawę, wskazał, iż z treści § 36 i 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wykonawca prac modernizacyjnych zastosował się do § 37 ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w czasie modernizacji, który wskazywał sposób postępowania w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne. W dniu [...].04.2013 r. wykonawca prac modernizacyjnych wskazał przebieg granicy na gruncie. Jak wynika z "załącznika do protokołu ustalenia przebiegu granic na potrzeby ewidencji gruntów nr [...]" znajdującego się w operacie modernizacyjnym przebieg granicy, na odcinku objętym postępowaniem, jest zgodny z dostępnymi szkicami z założenia ewidencji gruntów. Świadczą o tym przyjęta miara czołowa wzdłuż pasa drogowego [...] ( 20,90 m dla działki powstałej z podziału działki [...]). Należy zaznaczyć, że na omawianym szkicu granica między działkami [...], [...], [...] a działkami [...] i [...] wkreślona jest na czerwono i opisana jest jako "granica sporna". Podpisania protokołu odmówił W. L. poprzednik prawny M. L.. Organ wskazał, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie, co wynika z § 39 ww. rozporządzenia. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu rozgraniczeniowym przed sądem powszechnym ustalające przebieg granic stanowi podstawę do ich ujawnienia w księgach wieczystych oraz w ewidencji gruntów i budynków, co może spowodować zmianę powierzchni działki, która jest pochodną jej granic. Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie istnieje spór graniczny, którego rozstrzygnięcie nie leży w kompetencjach organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Spory takie rozstrzygają sądy powszechne. W związku z powyższym oraz zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekł jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł M. L., podnosząc, że od dnia nabycia w 1994 roku działki nr [...] przez jego rodziców nie widniał inny przebieg granic, niż ten który został zaewidencjonowany w księgach wieczystych na podstawie dokumentów wydanych przez ewidencję gruntów. Zdaniem skarżącego wszystkie zmiany proponowane przez wykonawcę I. nie są zgodne z jego dokumentami uwidocznionymi w jego księdze wieczystej, a nadrzędnym prawem zagwarantowanym obywatelowi przez Konstytucję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w następie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2079, uchylającego poprzednią decyzję [...]WINGIK nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów. Ocena prawna dokonana przez sądy w tym wyroku jest wiążąca na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Organ administracji, rozpatrując sprawę na skutek prawomocnego wyroku sądu, jest zatem obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sadu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Powyższe okoliczności nie miały jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W powołanym wyżej wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. Sąd przesądził, że słusznie organu I instancji, odmówił uwzględnienia zarzutów złożonych do operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji gruntów dotyczących danych opisujących przebieg granicy pomiędzy działkami [...], [...], [...] a działkami [...] i [...] położonymi w obrębie [...] gmina J., bowiem w drodze postępowania przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów i budynków nie można rozstrzygać sporów o prawa rzeczowe, a taki charakter ma spór graniczny będący w istocie sporem o zasięg prawa własności. Sąd stwierdził, że skoro istnieje spór graniczny przyjęcie stanowiska, że w operacie opisowo-kartograficznym z modernizacji na ww. obszarze należało przyjąć operat z podziału działki [...], a następnie zastosować jedno z postępowań z pkt 1-6 § 36 ww. rozporządzenia, doprowadziłoby do sprzeczności z przepisami tego rozporządzenia i ingerowałoby w sferę własności zainteresowanych stron, co jest niedopuszczalne w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zastosował się do oceny prawnej zawartej w powołanym wyżej wyroku Sądu sygn. akt IV SA/Wa 2079/15, bowiem zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu I instancji, wskzaując, że na to, że granica między działkami [...], [...], [...] a działkami [...] i [...] została w dokumentacji geodezyjnej ( na szkicu) została wykreślona na czerwono i opisana jako granica sporna, gdyż poprzednik prawny skarżącego odmówił podpisania protokołu. Prawidłowe jest stanowisko organu, że spory granicznej nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji, a w przypadku zaistnienia sporów granicznych dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego o ustaleniu przebiegu granicy między danymi działkami, będzie stanowić podstawę do jej ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków. W tych okolicznościach należy uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zaś skarga, jako bezzasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.