IV SA/Wa 1836/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzenia zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...], związanego z prowadzeniem działalności biurowo-usługowej, z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Postanowieniem z [...]listopada 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowił wstrzymać użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na potrzeby biurowo-usługowe bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nałożył m.in. obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazał [...] Spółce komandytowo-akcyjnej z siedzibą w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], wobec dalszego niezmienionego użytkowania budynku na cele usługowo-biurowe, pomimo nakazu wstrzymania użytkowania. Decyzją z [...]marca 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] stycznia 2019 r. 11 marca 2019 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek [...] Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...], na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...], związanego z prowadzeniem działalności biurowo-usługowej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent [...], na podstawie art. 219 w związku z art. 217 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz.U. Z [...] r. poz. [...]) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995) w związku z art. 71 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzenia zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...], związanego z prowadzeniem działalności biurowo-usługowej, z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie od tego postanowienia wniosła [...] Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że powodem odmowy jest niepotwierdzenie zgodności sposobu użytkowania nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia znajduje się w jednostce terenowej MN7 uregulowanej w § 41 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...]. Organ wskazał, że w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego ustalone zostało, że sporny budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, trzykondygnacyjny, podpiwniczony, dwulokalowy został przebudowany, rozbudowany i nadbudowany na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Powiatowego Insepktora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...]lutego 2015 r., który przewidywał, że na każdej kondygnacji budynku przeznaczenie to funkcja mieszkalna. W ocenie Organu, skoro przebudowa, rozbudowa I nadbudowa została dokonana na cele mieszkaniowe, to brak jest podstaw do uznania, że spełnione są warunki określone w § 41 ust. 2 pkt 2 tiret trzecie planu, gdyż przepis ten ustala zachowanie istniejącej zabudowy, z dopuszczeniem remontów, przebudowy i rozbudowy budynków mieszkalnych w zakresie zmiany funkcji budynku na usługową, z dopuszczeniem przebudowy wnętrz i elewacji. Zrealizowana na podstawie projektu z 2015 r. przebudowa, rozbudowa i nadbudowa nie zmierzała natomiast do zmiany funkcji na usługową, gdyż projekt dotyczył przebudowy, rozbudowy i nadbudowy na cele mieszkalne. Organ podkreślił, że jeżeli prace budowlane zostały wykonane według zasad przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej, to nie sposób przyjąć, aby były to prace budowlane w zakresie zmiany funkcji budynku na usługową. Nie można zatem uznać, że parametry obiektu, na którym dokonano przebudowy, remontu i nadbudowy de facto na cele mieszkalne spełnia wymogi planu, przewidującego, że remont, przebudowa i rozbudowa budynków mieszkalnych ma być dokonana według parametrów przewidzianych dla budynku o funkcji usługowej. W ocenie Organu, samo prowadzenie działalności usługowo-biurowej w budynku mieszkalnym i faktyczna zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego nie spowodowała zmiany parametrów budynku według wymagań jakim powinny odpowiadać budynki przeznaczone na cele usługowo-biurowe. Z kolei zapis § 41 ust. 2 pkt 2 planu dopuszcza możliwość rozbudowy i przebudowy budynków w granicach wyznaczonych przez przepisy Prawa budowlanego, przy zachowaniu zabudowy bliźniaczej. Zatem w świetle § 41 ust. 2 pkt 2 tiret trzecie i § 41 ust. 2 pkt 2 planu, przebudowa i rozbudowa w zakresie zmiany funkcji budynku na usługową z dopuszczeniem przebudowy wnętrz i elewacji powinna być przeprowadzona zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, tj. zgodnie z wymogami prawa budowlanego przewidzianymi dla budynków o charakterze usługowo-biurowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] wniosła [...] Spółka komandytowo-akcyjna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., przez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, dokonanie nieprawidłowej oceny dowodów oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności błędne przyjęcie, że budynek mieszkalny położony przy ul. [...] , po przebudowie nie spełnia wymogów prawa budowlanego przewidzianych dla budynków o charakterze usługowo-biurowym oraz brak wskazania w zaskarżonej decyzji, których przepisów prawa budowlanego (parametrów) nie spełnia budynek przy ul. [...] , do uznania go za przystosowany do działalności usługowej, a także naruszenie § 41 ust. 2 pkt 1 tiret trzecie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. J[...], poprzez uznanie, że w rozumieniu zaskarżonego przepisu przebudowa wnętrza budynku nie umożliwia zmiany funkcji budynku na usługową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł mieć zastosowanie w sprawie. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Dokonując natomiast kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga [...]Spółki komandytowo-akcyjnej jest niezasadna, ponieważ nie stwierdzono istnienia wad postępowania, które powinny skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Stanowisko organów zasługuje na aprobatę. Kwestii spornej nie stanowi okoliczność, że skarżąca Spółka zwróciła się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodności sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...], związanego z prowadzeniem działalności biurowo-usługowej, z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nakazano jej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, wobec dalszego niezmienionego użytkowania budynku na cele usługowo-biurowe pomimo nakazu wstrzymania użytkowania. Należy wskazać, że zaświadczenie tego rodzaju nie jest jednak wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów w rozumieniu art. 217 k.p.a. Organ wykonawczy gminy ma bowiem w nim potwierdzić, że zachodzi zgodność danego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, a dopiero po tak dokonanych ustaleniach może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okolicznością nie budzącą wątpliwości w sprawie jest to, że Organy obu instancji dysponowały zapisami planu, które zostały uchwalone uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...]. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem MN7, dla której plan ustalił przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 41 ust. 1 cyt. uchwały) oraz określił następujące zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy: zachowanie istniejącej zabudowy, z dopuszczeniem remontów, przebudowy i rozbudowy budynków mieszkalnych w zakresie: zmiany dachu na wysoki i wykorzystaniu przestrzeni strychów na cele mieszkalne, przebudowy na lokale usługowe dostępne z zewnątrz parterów budynków, z dopuszczeniem zmian elewacji poprzez realizację odrębnego wejścia i przebudowę otworów okiennych; - zmiany funkcji budynku na usługową z dopuszczeniem przebudowy wnętrz i elewacji; ustala się możliwość rozbudowy i przebudowy budynków w granicach wyznaczonych przez przepisy Prawa budowlanego przy zachowaniu zabudowy bliźniaczej; przebudowy istniejących urządzeń komunikacyjnych tj. dojazdów do budynków służących obsłudze zainwestowania wymienionego pkt 1 i 8; przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, służącej obsłudze zainwestowania wymienionego w pkt 1 i 8; zakazu realizacji na działce drugiego budynku mieszkalnego; przekształcenia zachowujące bryłę budynku tj. wymianę budynku mieszkalnego pod warunkiem zachowania gabarytów budynku istniejącego, dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy usługowej, gospodarczej i garaży, dopuszcza się realizację obiektów usługowych małogabarytowych (§ 41 ust. 2 cyt. uchwały). W ocenie Sądu, prowdzi to do wniosku, że jednostka terenowa MN7 nie jest przeznaczona pod usługi w większym zakresie, niż dopuszcza to obowiązujący art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z tym, na terenach MN, dla których dopuszcza się funkcje usługowe, mogą one zajmować nie więcej niż 30 % powierzchni całkowitej budynku. Należy wskazać, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego musiałby również spełniać warunki określone w planie miejscowym w zakresie zapewnienia miejsc postojowych. Inne są bowiem wytyczne co do miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej, a inne dla zabudowy usługowej. W związku z tym, gdyby Wnioskodawca od początku projektował budynek usługowy musiałby zapewnić miejsca postojowe wg wskaźnika dla usług, stosowanie do § 17 ust. 1 cyt. uchwały. Z załączonych do wniosku o wydanie zaświadczenia rzutów budynku wynika, że powierzchnia parteru wynosi 201 m2, powierzchnia piętra +1 wynosi 141 m2 natomiast powierzchnia piętra +2 wynosi 86 m2 co w sumie daje 428 m2 powierzchni użytkowej usług. Jak wskazał organ, według przelicznika parkingowego dia budynku usługowego o takiej powierzchni, należałoby zapewnić 15 miejsc postojowych. Sąd podziela ocenę Organu, że ustalenia planu miejscowego nie dopuszczają możliwości zmiany przeznaczenia całego budynku na cele usługowe, chociażby już z racji niespełnienia wskazanego warunku. Okoliczność istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, na którą powołuje się skarżąca Spółka, nie mogła wpłynąć na wynik tej oceny. Przypomnieć bowiem należy, że prowadzenie w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych działalności usługowej bez uprzedniego zgłoszenia do starosty zmiany sposobu użytkowania, świadczy o dokonaniu przez właścicieli sąsiednich obiektów samowoli budowlanej. Właściwy organ nadzoru budowalnego nie wydawał zgód na takie zmiany. Poza tym z informacji podanych przez Organy wynika, że obecnie wobec tych nieruchomości, znajdujących się w jednostce terenowej MN 7, prowadzone są przez organ nadzoru budowlanego stosowne postępowania administracyjne. Istotną kwestią jest również fakt, że jednostka MN 7 składa się zaledwie z 6 budynków mieszkalnych. Stwierdzenie przez właściwy organ, że budynkom istniejącym na terenie tej jednostki zmieniono sposób użytkowania z mieszkalnego na usługowy, byłoby jednoznaczne z samowolną i niezgodną z obowiązującym prawem miejscowym zmianą podstawowego przeznaczenia jednostki terenowej, jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W ocenie Sądu, prawidłowe są ustalenia, że w niniejszej sprawie zaświadczenie żądanej treści nie mogło zostać wydane z uwagi na fakt, że ustalenia planu miejscowego nie dopuszczają zmiany przeznaczenia całego budynku mieszkalnego na budynek usługowy w jednostce o przeznaczeniu podstawowym – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie jest kwestią sporną, że dla budynku przy ul. [...] wydano pozwolenie na roboty budowlane związane z rozbudową, nadbudową I przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ulicy [...] w [...] w [...], na działce oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...]. Zatem sprawdzając zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy weryfikowały projekt budowlany pod kątem spełnienia warunków dla zabudowy mieszkaniowej. Natomiast z treści wystąpienia oraz załączonych do wniosku o wydanie zaświadczenia rzutów budynku mieszkalnego wynika, że skarżąca Spółka zmieniła sposób użytkowania całego budynku, dokonując zmian również w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez likwidację klatek schodowych oraz pomieszczeń kuchennych i higieniczno-sanitarnych. Ustalenia te wskazują, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej dla skarżącej Spółki nie jest możliwe, ponieważ – co jeszcze raz należy podlreślić – zapisy planu miejscowego nie dopuszczają zmiany przeznaczenia całego budynku mieszkalnego na budynek usługowy w jednostce o przeznaczeniu podstawowym – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że wydanie zaświadczenia żądanej treści może nastąpić, jeśli posiadana przez organ dokumentacja pozwala na potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. Tym samym w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, może on wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w senetencji.