IV SA/Wa 1839/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego T. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1839/09 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].04.2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].10.2003 r. stwierdzającą, że majątek ziemski "W." o łącznej powierzchni 412,65 ha, położony na terenie gminy Z., powiat S. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) Uprzednia decyzja Ministra utrzymująca w mocy wskazane rozstrzygnięcie Wojewody [...] została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30.08.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 838/04. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania, których treść wiązała Ministra przy kolejnym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kierując się ową oceną prawna i wskazaniami, raz jeszcze rozpoznając sprawę, na podstawie archiwalnego wyciągu z Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (IV kwartał 1946 r.) uznał, iż przejęty majątek miał łączną powierzchnię 412,65 ha, a w skład jego wchodziło m. in. 45 ha gruntów rolnych i 11,65 ha łąk, a więc ponad 50 ha wymaganych przez dekret użytków rolnych. Z tego względu, w ocenie Ministra, nie tylko ogólny obszar nieruchomości, ale i obszar użytków rolnych przekraczał określoną przepisami dekretu normę obszarową. Powołując się zaś na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat minionych, Minister wyraził pogląd zbieżny z zawartym w powołanym wyroku WSA z dnia 30.08.2005 r., iż pod pojęciem nieruchomości ziemskiej rozumiano nie tylko nieruchomości o charakterze rolnym, ale i nieruchomości zabudowane lub zalesione. Przedmiotowa nieruchomość ziemska podlegała zatem przejęciu zarówno z uwagi na przekroczenie wskazanej w dekrecie normy 50 ha użytków rolnych jak i ogólnej normy obszarowej majątku tzn. 100 ha ogólnej powierzchni. W złożonej skardze T. S. wniósł o stwierdzenie nieważności obu decyzji Ministra i zauważył, iż po wydaniu przez WSA wyroku w niniejszej sprawie, istotnej zmianie uległa linia orzecznictwa sądowego, z uwagi na podjecie przez NSA uchwały siedmiu sędziów z dnia 5.06.2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Mając na uwadze zawarte w niej wywody, spójne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności uchwałą TK wydaną w sprawie o sygn. akt W. 3/89 stwierdził, iż nie podziela materialno prawnej oceny zawartej w uzasadnieniu powołanego wyroku WSA z dnia 30.08.2005 r., wydanego w jego sprawie. Wskazał przy tym na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 4 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu, polegającą na nieuzasadnionym : - uznaniu stawów rybnych za użytki rolne, podczas gdy uchwała TK operuje tylko pojęciem produkcji zwierzęcej, za którą z uwagi na art. 47 Kc nie można uznać produkcji rybnej, - utożsamianiu terminu prawnego "użytki rolne" z terminem "grunty rolne". Podniósł także naruszenie prawa procesowego (art. 7, 8 Kpa w zw. z § 12 rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu), polegające na : - zaniechaniu przeprowadzenia dowodu na podstawie art. 76 § 3 Kpa przeciwko treści dokumentu wskazującego powierzchnię przejętego majątku w sposób odmienny niż to wynika z zamkniętej Księgi Hipotecznej "W.", która zachowała znaczenie dokumentu oraz z zaświadczenia, gdzie pow. określona jest jako 494,7888 ha, względnie zaniechaniu przeprowadzenia w myśl art. 106 § 4 w zw. z art. 136 Kpa czynności, celem ustalenia z udziałem strony faktycznej powierzchni przejętej nieruchomości, - zaniechaniu przeprowadzenia dowodu dla wykazania, że rozparcelowane łąki o pow. 11,65 ha jeszcze w 1939 r. odłączono od tej nieruchomości, nie mogły być więc zaliczone do obszaru użytków rolnych przejętego majątku, - bezpodstawnym przyjęciu, iż nieruchomość ta obejmowała większy niż 50 ha obszar użytków rolnych, - uniemożliwieniu skarżącemu, wbrew zasadom wynikającym z art. 80 oraz 81 Kpa w zw. z art. 10 § 1 Kpa, wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do przeprowadzonych dowodów, - naruszeniu art. 107 § 3 Kpa poprzez uchylenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji od wyjaśnienia na jakiej podstawie organ przyjął właśnie tę powierzchnie przejętego majątku. Zarzucono nadto obrazę art. 2 i 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa przez nieuprawnione w demokratycznym państwie prawnym, pominięcie faktu przejęcia tego majątku na rzecz Skarbu Państwa mimo braku charakteru ziemskiego, nie spełnienia norm celowościowych oraz niewykorzystania go przez 50 lat na żaden z celów dekretu, a także nie dokonania wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy też zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto z jednej strony, zarówno Sąd jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, związane są oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu Sądu, o czym stanowi art. 153 P.p.s.a. Taka wiążąca ocena prawna oraz wskazania wyrażone zostały w powoływanym już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30.08.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 838/04. Jednocześnie z drugiej strony, należy mieć na uwadze, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie wiąże uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.06.2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, co a contrario wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże bowiem pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, s. 592). W zakresie unormowanym odmiennie w uchwale NSA ocena prawna i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA nie mają więc charakteru wiążącego, sytuacja taka stanowi odstępstwo od związania oceną prawną z art. 153 P.p.s.a. Przyjęcie tego rozwiązania ma sprzyjać jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stanowiącego gwarancję państwa prawa, a w szczególności wpływać na zaufanie obywateli do Państwa. Sąd, dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszyła zarówno przepisy prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż mając na uwadze interpretację pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dokonaną przez NSA we wskazanej uchwale oraz dopuszczenie możliwości orzekania w trybie administracyjnym o wchodzeniu części nieruchomości w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - traci w znacznej części na aktualności ocena prawna zawarta we wskazanym, uprzednim wyroku WSA. Stąd w tym zakresie nie jest nią związany skład obecnie orzekający. Dotyczy to w szczególności oceny prawnej, z której wynika, że przedmiotem orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej nie jest określenie obszaru nieruchomości podlegającej przejęciu, lecz przesądzenie, że nieruchomość ta przejęciu podlega. Uzasadniając ten pogląd WSA stwierdził wówczas, że ewentualne spory, co do przejęcia na cele reformy poszczególnych części nieruchomości ziemskich nie są rozstrzygane przez organy administracji, z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie w trybie administracyjnym. Spory w tym zakresie są zatem sprawami rozstrzyganymi przez sądy powszechne. Stanowiska tego nie podzielił NSA w powołanej uchwale, dopuszczając możliwość orzekania o podleganiu pod działanie tego dekretu także odnośnie części przejętej nieruchomości. Było to konsekwencją uznania, że owo przejęcie mogło odnosić się tylko do pewnej grupy nieruchomości, przydatnych do realizacji określonych celów, wymienionych wyczerpująco w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Przejęciu w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN podlegały tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, w dodatku o powierzchni ogólnej przekraczającej 100 ha lub o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 50 ha (lub w niektórych regionach kraju bez względu na wielkość użytków rolnych). NSA zauważył, że częstokroć składane wnioski dotyczą nieruchomości zalesionych, a więc podlegających w tym zakresie odrębnemu aktowi - dekretowi PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15 poz. 82 ze zm.). Mając na uwadze możliwość orzekania o podpadaniu pod działanie dekretu części przejętej nieruchomości, na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia oprócz norm obszarowych także tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym, nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co w ocenie NSA, wskazuje zawarty w § 5 rozporządzenia wykonawczego zwrot "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju". Zatem ustalenie czy nieruchomość o wyłączenie, której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN ubiega się strona – jest nieruchomością ziemską – należy również do zakresu tego postępowania. Mając to na uwadze należy zauważyć, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym winno być skrupulatnie ustalone jaką powierzchnię miał przejęty majątek, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7 oraz 8 Kpa, w drodze przeprowadzenia dowodu z zamkniętej Księgi Hipotecznej "W.". Przeprowadzenia dowodu wymagało także potwierdzenie lub wykluczenie tezy wnioskodawcy, że rozparcelowane łąki o pow. 11,65 ha przed 1939 r. odłączono od tej nieruchomości i stanowiły własność innej osoby przed wejściem w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez co nie mogły być zaliczone do obszaru użytków rolnych przejętego majątku. Oparcie się w tym zakresie wyłącznie na danych wynikających z Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (IV kwartał 1946 r.), przy pominięciu dokonania ustaleń w oparciu o zamkniętą Księgę Hipoteczną "W." uchybiło wskazanym przepisom postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym też zakresie skład orzekający, z uwagi na późniejszą, przytoczoną uchwałę NSA nie jest związany oceną prawą zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30.08.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 838/04, jako pozostającą w sprzeczności z przedmiotową uchwałą i jej uzasadnieniem. Precyzyjne określenie, czy w skład przejętej nieruchomości wchodziło 11,65 ha łąk ma istotne znaczenie dla określenia, czy spełniony był wymóg posiadania powierzchni użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia wykonawczego przekraczającej 50 ha, co pozwalałoby na stwierdzenie "popadania" nieruchomości w tej części pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Nie można podzielić też przekonania organu, iż lasy o tak dużej powierzchni mogły być przejmowane w trybie wskazanego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestie te regulował odrębny dekret o lasach i z tego względu również w tej części nie można podzielić stanowiska Ministra. Obszar przejętej nieruchomości porośnięty wówczas lasami nie mógł podlegać pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Odnośnie stawów rybnych, które w znacznej części składały się na tę nieruchomość Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.08.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 838/04 wyraził pogląd, iż "co do zasady, organ orzekający w sprawie słusznie uznał, iż dla oceny, czy nieruchomość ziemska spełnia kryteria obszarowe wskazane w przepisie, jej obszar musi być oceniany między innymi łącznie z powierzchnią zajętą pod stawy rybne, a w rozpatrywanej sprawie nie kwestionowane jest przez Skarżącego, iż majątek obejmował m.in. 45 ha gruntów ornych oraz 140 ha stawów - wód stojących z groblami". Trafności tego stanowiska przeczy jednakże wskazana uchwała NSA, która nakazuje oceniać zasadność przejęcia poszczególnych części nieruchomości w tym trybie przez pryzmat możliwości realizacji celów reformy rolnej, wyrażonych wyczerpująco w ust. 2 art. 1 dekretu. Należy zauważyć, że żaden z nich nie uzasadnia przejęcia w tym trybie stawów rybnych. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA przeciwstawia się nadto "użytkom rolnym" inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Interpretacja w niej przyjęta zmierza więc w efekcie do zawężenia zakresu reformy rolnej przeprowadzonej w oparciu o przepisy art. 2 ust. 1 lit. e przedmiotowego dekretu do unormowań przyjętych w ustawie z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r., Nr 1 poz. 1), gdzie wskazano, że na cele reformy rolnej miały być parcelowane grunty nieruchomości ziemskich z wyłączeniem lasów, stanowiących przedmiot racjonalnej gospodarki leśnej oraz wód, użytkowanych dla rybołówstwa lub przemysłu. Mając więc na uwadze stanowisko zawarte w cyt. uchwale NSA - również w tym zakresie Sąd nie jest związany oceną prawną zawartą w uprzednim wyroku WSA. Mimo więc związania Ministra oceną prawną wynikającą z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30.08.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 838/04 należy uznać, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...].10.2003 r. stwierdzająca, że majątek ziemski "W." o łącznej powierzchni 412,65 ha, położony na terenie gminy Z., powiat S. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - zostały wydane z naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), poprzez pominięcie sprawdzenia oprócz norm obszarowych także tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym, nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Nadto w decyzji Wojewody w sposób dowolny określono powierzchnię przejętej nieruchomości, pomijając jej wielkość wynikającą z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego, mimo iż w myśl art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa na organie spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym wypisu z zamkniętej Księgi Hipotecznej "W." oraz wskazania przyczyn z powodu, których niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie, poza naruszeniem prawa materialnego w postaci § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, naruszyła nadto art. 10 § 1 w zw. z art. 81 Kpa, poprzez zaniechanie powiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przed jej wydaniem, określając jednocześnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu w sposób dowolny powierzchnię przejętego majątku, sprzecznie z powierzchnią uwidocznioną w zaświadczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego i wskazaniami w tym zakresie wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30.08.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 838/04, co stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a w zw. z naruszeniem art. 7 i 8 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącego z dnia [...].05.2001 r. należy zastosować się do zawartej w uzasadnieniu tego wyroku oceny prawnej oraz wskazań.