IV SA/Wa 1839/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Szefa Służby Weterynaryjnej - Inspektora Weterynaryjnego Wojska Polskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Szef Służby Weterynaryjnej Inspektor Weterynaryjny Wojska Polskiego po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. od pkt 1 decyzji nr [...] Wojskowego Inspektora Weterynaryjnego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej w B. z dnia [...] marca 2013 r. dotyczącego nakazania dowódcom jednostek wojskowych i instytucji wojskowych zaprzestania zaopatrywania się w [...] Sp. z o.o. w L. w produkty pochodzenia zwierzęcego na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu [...] marca 2013 r. podczas kontroli w [...] Sp. z o.o. w L., Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. stwierdził obecność przeterminowanych produktów mięsnych oraz produktów podejrzanych o przeterminowanie. W związku z powyższym Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. wstrzymał produkcję w [...] Sp. z o.o. w L. do czasu wyjaśnienia obecności przeterminowanych produktów oraz produktów podejrzanych o przeterminowanie. Powyższa decyzja została wydana z rygorem natychmiastowej wykonalności. Wojskowy Inspektor Weterynaryjny Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej w B., mając na uwadze zdrowie i życie konsumenta wojskowego (bezpieczeństwo zdrowotne i utrzymanie gotowości bojowej Sił Zbrojnych RP) decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w pkt 1 nakazał dowódcom jednostek i instytucji wojskowych zaprzestać zaopatrywania się w [...] Sp. z o.o. w L. w produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego. Organ podkreślił, że na podstawie art. 3 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744) na terenach i w stosunku do jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej oraz jednostek wojsk obcych przebywających na tych terenach, zadania z zakresu bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego wykonuje Szef Służby Weterynaryjnej – Inspektor Weterynaryjny Wojska Polskiego. Wykonuje on swoje zadania przy pomocy Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej. Organizację oraz szczegółowe warunki i tryb wykonywania zadań przez Wojskową Inspekcję Weterynaryjną określa rozporządzanie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 kwietnia 2004 r. w sprawie Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2004 r., Nr 89, poz. 857 ze zm.). W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że wojskowi inspektorzy weterynaryjni wykonują zadania określone w art. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej i są upoważnieni do wydawania niezbędnych ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, decyzji i zaleceń w związku z naruszeniem przepisów lub zagrożenia bezpieczeństwa sanitarno – weterynaryjnego (§ 8 ust. 1 pkt 6 powyższego rozporządzenia). W myśl § 8 ust. 3 powyższego rozporządzenia, w razie stwierdzenia przez wojskowego inspektora weterynaryjnego, że podmiot zaopatrujący wojsko produkuje lub dostarcza produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego z naruszeniem lub niezgodnie z prawodawstwem weterynaryjnym, stwarzając zagrożenie dla zdrowia i życia konsumenta wojskowego, wojskowy inspektor weterynaryjny może nakazać odbiory wojskowemu zaprzestanie dalszego zaopatrywania się u tego podmiotu. W związku ze stwierdzeniem, że w [...] Sp. z o.o. w L. obecności przeterminowanych produktów mięsnych oraz produktów podejrzanych o przeterminowanie Wojskowy Inspektor Weterynaryjny orzekł o zakazie zaopatrywania się jednostek i instytucji wojskowych w tym zakładzie. Od decyzji nr [...] Wojskowego Inspektora Weterynaryjnego Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej w B. z dnia [...] marca 2013 r., w części dotyczącej nakazania dowódcom jednostek i instytucji wojskowych zaprzestać zaopatrywania się w [...] Sp. z o.o. w L. w produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., złożyły odwołanie. Rozpatrując powyższe odwołanie Szef Służby Weterynaryjnej Inspektor Weterynaryjny Wojska Polskiego wskazał, że w niniejszej sprawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. nie są stroną w rozumieniu art. 28 kpa ponieważ zaskarżona decyzja była kierowana do dowódców jednostek i instytucji wojskowych i dotyczyła nakazania dowódcom jednostek i instytucji wojskowych zaprzestać zaopatrywania się w [...] Sp. z o.o. w L. w produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego. Organ odwoławczy wskazał, że według obowiązujących przepisów dotyczących wykonywania zadań przez Wojskową Służbę Weterynaryjną to działania te są wymienione enumeratywnie i nie dotyczą podmiotów niewymienionych w tych przepisach, a fakt przesłania zaskarżonej decyzji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. nie sprawia, że przysługuje mu prawo strony. Szef Służby Weterynaryjnej Inspektor Weterynaryjny Wojska Polskiego powołując się na orzecznictwo sądowe do art. 28 kpa wskazał, że interes prawny jest kategorią normatywną mającą swe źródło w przepisach prawa materialnego, regulujących sposób załatwiania sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy przywołał tezę orzeczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 "nakaz usunięcia środka spożywczego z obrotu, skierowany przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej do jednostki gospodarczej, w której środek ten znajduje się w celu jego sprzedaży, nie dotyczy w tym postępowaniu administracyjnym interesu prawnego producenta tego środka i ewentualnych sporów cywilnych pomiędzy producentem a sprzedawcą". Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje podstaw dla odwołujących się zakładów do skutecznego żądania czynności organu Wojskowego Inspektora Weterynaryjnego albo żądania zaniechania czynności tego organu, sprzecznych z interesami tych zakładów. Szef Służby Weterynaryjnej Inspektor Weterynaryjny Wojska Polskiego wskazał, że w przypadku stwierdzenia przez organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa zachodzą przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skargę na powyższą decyzję Szefa Służby Weterynaryjnej Inspektora Weterynaryjnego Wojska [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy: a/ art. 28 kpa w zw. z art. 54 ust. 3 lit. a oraz b Rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1) poprzez umorzenie postępowania odwoławczego z powodu nie uznania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. za stronę postępowania i odmówienia merytorycznego rozpoznania sprawy; b/ art. 28 kpa w zw. z pkt 43 założenia do Rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1) nakładającego obowiązek przyznania podmiotom gospodarczym prawa do odwołania się od decyzji podjętej przez właściwe organy w wyniku kontroli urzędowych; c/ art. 28 kpa w zw. z art. 17 ust. 1 Rozporządzenia 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności; d/ art. 10 kpa poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym; e/ art. 11 kpa poprzez opacie swojej decyzji o samą sentencję niepublikowanego orzeczenia, którego wydający decyzję "nawet nie wiedział, gdyż jak wskazał pochodziła ona z programu komputerowego LEX" i tym samym niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu niniejszej decyzji; f/ art. 107 kpa w zw. z § 8 ust. 1 pkt 6 oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 kwietnia 2004 r. w sprawi Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2004 r., Nr 89, poz. 857) poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera faktów uznanych przez organ za udowodnione, wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; g/ art. 107 kpa poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera uzasadnienia prawnego; h/ art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do zaskarżenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji pomimo braku określenia przez ustawodawcę wyjątków od tej zasady; i/ art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego; j/ art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania wbrew obowiązującej naczelnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli i wydanie decyzji w oparciu i niepełny materiał dowodowy; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 43 i art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U.UE. C 321E/37) poprzez brak poszanowania przy wydaniu postanowienia obowiązków równego traktowania, przejrzystości, niedyskryminacji, pewności prawa, spójności i systematyczności prawa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Szefa Służby Weterynaryjnej Inspektora Weterynaryjnego Wojska Polskiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano szczegółowo stan sprawy, rozwijając wskazane zarzuty oraz przywołując orzecznictwo sądowe do art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów w niej zawartych i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. O tym, kto może być stroną postępowania administracyjnego, rozstrzyga przepis art. 28 kpa, z którego treści wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. 2010 r., Nr 112, poz. 744) inspekcja realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 4 powyższej ustawy na terenach i w stosunku do jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej oraz jednostek wojsk obcych przebywających na tych terenach zadania określone w ust. 1 wykonuje Szef Służby Weterynaryjnej - Inspektor Weterynaryjny Wojska Polskiego. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wojskowy inspektor weterynaryjny wykonuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego tylko i wyłącznie w stosunku do jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej oraz jednostek wojsk obcych przebywających na tych terenach. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. nie należą więc do podmiotów wymienionych w powyższym przepisie, toteż wojskowy inspektor weterynaryjny nie mógł wykonywać zadań określonych w ustawie w stosunku do tego podmiotu (spółki prawa handlowego prowadzącego działalność gospodarczą). Organizację oraz szczegółowe warunki i tryb wykonywania zadań przez Wojskową Inspekcję Weterynaryjną określa rozporządzanie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 kwietnia 2004 r. w sprawie Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2004 r., Nr 89, poz. 857 ze zm.). Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 6 powyższego rozporządzenia wojskowi inspektorzy weterynaryjni są upoważnieni do wydawania, niezbędnych ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, decyzji i zaleceń w związku z naruszeniem przepisów lub zagrożenia bezpieczeństwa sanitarno-weterynaryjnego. Zgodnie zaś z ust. 3 w razie stwierdzenia przez wojskowego inspektora weterynaryjnego, że podmiot zaopatrujący wojsko produkuje lub dostarcza produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego z naruszeniem lub niezgodnie z prawodawstwem weterynaryjnym, stwarzając zagrożenie dla zdrowia i życia konsumenta wojskowego, bądź uniemożliwia przeprowadzenie czynności kontrolnych, wojskowy inspektor weterynaryjny może nakazać odbiorcy wojskowemu zaprzestanie dalszego zaopatrywania się u tego podmiotu. Ponadto wskazać należy, że szczegółowe warunki w zakresie sprawowania nadzoru m.in. przez wojskowego inspektora weterynaryjnego nad przestrzeganiem bezpieczeństwa żywności i żywienia określa rozporządzenie Ministra Zdrowia, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 kwietnia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobów współdziałania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z organami Inspekcji Weterynaryjnej, Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem bezpieczeństwa żywności i żywienia (Dz.U. 2011 r., Nr 88, poz. 504). Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej współpracują z organami Wojskowej Inspekcji Sanitarnej oraz Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie przeprowadzania audytów przez organy Wojskowej Inspekcji Sanitarnej oraz Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej, w zakładach zaopatrujących w żywność lub ubiegających się o takie zaopatrywanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz wojsk obcych przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższych przepisów również nie wynika by wojskowy inspektor weterynaryjny mógł sprawować nadzór i wydawać rozstrzygnięcia administracyjne w stosunku do spółki prawa handlowego prowadzącej działalność gospodarczą. Powyższe rozporządzenie wskazuje, że wojskowy inspektor weterynaryjny uprawniony jest jedynie do przeprowadzania audytów w zakładach zaopatrujących w żywność lub ubiegających się o takie zaopatrywanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz wojsk obcych przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże tylko wspólnie z właściwymi miejscowo i rzeczowo organami urzędowej kontroli żywności. W niniejszej sprawie organy wojskowej inspekcji weterynaryjnej nie dokonywały bezpośrednio kontroli w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., a jedynie swoje decyzje oparły na podstawie decyzji powiatowego lekarza weterynarii, działającego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744), który realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Z powyższych przepisów wynika, że to właśnie powiatowy lekarz weterynarii, jako kierownik powiatowej inspekcji weterynaryjnej wydaje rozstrzygnięcia administracyjne w stosunku do podmiotów takich jak [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. jako podmiot nadzorowany przez organ inspekcji weterynaryjnej są stroną postępowania, ale tylko w postępowaniu prowadzonym przez powiatowego lekarza weterynarii (Powiatowy Lekarz Weterynarii w S.). Nie jest zasadny wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. zart. 54 ust. 3 lit. a oraz b Rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1) oraz w zw. z pkt 43 założenia do powyższego Rozporządzenia. Organ wojskowej inspekcji weterynaryjnej nie naruszył powyższych przepisów bowiem nie przeprowadzał kontroli w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. Kontrola sądu dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy administracji w niniejszej sprawie uwzględniły wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kpa. Niezasadny jest zarzut naruszeni art. 11 kpa bowiem wbrew twierdzeniom skarżącej spółki zaskarżona decyzja nie została oparta o sentencję niepublikowanego orzeczenia. Uzasadnienie decyzji zostało sporządzone prawidłowo zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.