IV SA/Wa 184/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania akustycznego na środowisko - oddala skargę - Minister Środowiska decyzją z [...] września 2008 r. - zaskarżoną skargą przez Spółdzielnię Budowlano - Mieszkaniową "[...] " z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. w W., uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2008 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją Marszałka nałożono na Z. w W. obowiązek polegający na ograniczeniu oddziaływania akustycznego na środowisko na odcinku Trasy [...], obejmującym Al. [...] w W. na wysokości budynków o nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], w celu przywrócenia do stanu właściwego, tj. dopuszczalnych poziomów hałasu przez zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń akustycznych do 31 grudnia 2009r. Materialnoprawną podstawą orzekania w przedmiocie nałożenia obowiązku był art. 362 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.) - dalej w skrócie: POŚ. Uzasadniając przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Minister wskazał m. in., że mając na uwadze efektywność dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych w zakresie eliminacji ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych, nie można wykluczyć konieczności ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 POŚ, zasadne jest w tej sytuacji zobowiązanie przez organ pierwszej instancji Z. do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Nadto organ wyjaśnił, iż chociaż Marszałek w decyzji nie określił czynności zmierzających do ograniczenia ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego na środowisko ww Trasy, pozostawiając zarządzającemu swobodę w wyborze optymalnego rozwiązania na rzecz realizacji obowiązku, to - wbrew twierdzeniom odwołującego się - nie czyni decyzji niewykonalnej. Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...] " w skardze na decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2008r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dalej podniosła, że przekazanie sprawy do powtórnego rozpoznania jest niezasadne, gdyż kwestia ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych na budynki należące do Spółdzielni nie budzi wątpliwości. Problem ograniczenia uciążliwości Spółdzielnia podnosiła od wielu lat. Należy więc podjąć stosowne kroki w celu wyeliminowania zagrożenia powodowanego hałasem drogowym przez zastosowanie odpowiedniego zabezpieczenia akustycznego o nowej konstrukcji w postaci ekranów łamanych, półokrągłych, półtuneli lub konstrukcji akustycznych w formie tuneli. Wskazywane przez organ w zaskarżonej decyzji uzasadnienie wykonania przeglądu ekologicznego jest zbędne, gdyż jak już wyżej podniesiono, negatywne oddziaływanie Trasy [...] w omawianym obszarze jest powszechnie znane i kolejne jego udokumentowanie jest stratą czasu i pieniędzy. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniesie nic nowego w sprawie, gdyż organ pierwszej instancji określił co należy zrobić, tzn. wykonać projekt skutecznego zabezpieczenia akustycznego. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 9 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, że Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., do zaskarżenia decyzji z 23 września 2008 r. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...] ", Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 listopada 2010 r. uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji z 9 lipca 2009 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd drugiej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki pozytywne dla uznania Spółdzielni za stronę postępowania (art. 362 POŚ w zw. z art. 28 K.p.a.). Zauważył również, iż w aktach administracyjnych brak odpisu skróconego księgi wieczystej, z której wynika, czy Spółdzielni przysługuje prawo użytkowania wieczystego do gruntu, na którym posadowione są budynki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] przy Al. [...] i czy Spółdzielni przysługuje prawo własności do tych budynków. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zobowiązać profesjonalnego pełnomocnika Spółdzielni do złożenia odpisu skróconego księgi wieczystej, obejmującej te nieruchomości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dla oceny, czy M.Z. przysługuje status strony (art. 362 POŚ w zw. z art. 28 K.p.a.), Sąd pierwszej instancji winien zobowiązać go do złożenia dokumentów, wskazujących, czy przysługuje mu prawo własności lokalu bądź własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego w jednym z budynków objętych postępowaniem i udział w prawie użytkowania wieczystego (bądź we własności) gruntu, na którym posadowiony jest jeden z tych budynków. Prócz prawa rzeczowego, przysługującego Spółdzielni i ewentualnie M. Z., każdy z tych podmiotów normy materialno - prawnej, wskazującej na istnienie po ich stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., upatrywać mogą w art. 112 pkt 2, art. 112a i art. 113 POŚ w zw. z § 1 pkt 1 lit. a i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 r., Nr 120, poz. 826; nadal aktualna uchwała 7 Sędziów NSA z 11.10.1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000, z. 1, poz. 6). Z dokumentów nadesłanych przez skarżącą Spółdzielnię na wezwanie Sądu wynika, iż skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego do gruntu, na którym posadowione są budynki nr [...],[...],[...],[...] i [...] przy Al. [...] i prawo własności do tych budynków. Natomiast dotychczasowy uczestnik postępowania M. Z. legitymuje się własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu mieszkalnego w budynku przy Al. [...] usytuowanym na nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej poparła skargę i zarzuty w niej zawarte. Podniosła, iż ekrany akustyczne znajdują się kilka metrów od budynków, będących przedmiotem sprawy. Intencją skarżącej jest kontynuowanie zabudowy ekranowej w stronę ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Środowiska z [...] września 2008r. odpowiada prawu. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Minister Środowiska zaskarżoną decyzją - działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2008r. dotyczącą nałożenia obowiązku wyżej przedstawionego i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał za zasadne zobowiązanie - przez organ pierwszej instancji - Z. do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Zdaniem Ministra nie można bowiem wykluczyć, iż z uwagi na ograniczoną efektywność dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych w zakresie eliminacji ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych, zajdzie konieczność ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 POŚ. Zatem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu odwoławczego należało uznać za prawidłowe. Sporządzony przez Z. przegląd ekologiczny będzie zwierał - oprócz opisu obejmującego ogólne i podstawowe informacje o instalacji będącej jego przedmiotem, istniejące w sąsiedztwie czy bezpośrednim zasięgu oddziaływania obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej - aktualne oddziaływanie na środowisko Trasy [...] na spornym odcinku oraz szczegółowe działania, których celem będzie zapobieganie i ograniczanie negatywnego oddziaływania na środowisko oraz wskazanie, czy dla instalacji konieczne będzie ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania (art. 238 POŚ). Skarżąca oponuje takiemu stanowi rzeczy, albowiem uważa, iż w sytuacji gdy negatywne oddziaływanie Trasy jest powszechnie znane, to kolejne jego dokumentowanie w formie przeglądu ekologicznego jest stratą czasu i pieniędzy. Tymczasem należy przyjąć, iż celem przeglądu ekologicznego nie będzie wykazanie uciążliwości, bo ta jest niesporna, ale podjęcie działań zmierzających do rzeczywistego usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko Trasy [...] na odcinku, w którego sąsiedztwie zlokalizowane są budynki skarżącej przez wprowadzenie konkretnych rozwiązań technicznych. Przez cały tok postępowania bowiem przewija się stanowisko jego uczestników, iż zamontowane wzdłuż trasy ekrany akustyczne mogą nie spełniać swojej roli, czyli skutecznie zabezpieczać przed hałasem z racji wysokości budynków (11 kondygnacji). W efekcie w dalszym ciągu mogą być niedotrzymywane standardy jakości środowiska poza terenem tej trasy komunikacyjnej. Wątpliwość ta jest tym bardziej uzasadniona, że decyzję nakładającą na Z. obowiązek ograniczenia akustycznego oddziaływania na środowisko sformułowano zbyt ogólnikowo. Stanowi to niewątpliwie wadę decyzji organu pierwszej instancji, na którą organ odwoławczy nie zwrócił uwagi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niemniej z racji prawidłowości rozstrzygnięcia, uchybienie to uznano za nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. I tak stosownie do art. 362 ust. 1 POŚ (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), będącego podstawą materialną decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. 2. W decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić: 1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko; 1 a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego; 2) termin wykonania obowiązku. Celem postępowania administracyjnego prowadzonego na zasadzie przytoczonego przepisu jest wyegzekwowanie spełniania wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie, jako na dobro wspólne, chronione, czyli interes społeczny, a nie interes indywidualny. W kontrolowanej sprawie organ, zgodnie z postanowieniami art. 362 ust. 1 pkt 1 POŚ, stwierdziwszy wystąpienie negatywnego oddziaływania na środowisko, nakazał ograniczenie oddziaływania akustycznego na środowisko przez zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń akustycznych w terminie do 30 grudnia 2009r. W ocenie Sądu tak ogólnikowe określenie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko uczyniło decyzję z [...] marca 2008r. niewykonalną. Nałożony bowiem nią obowiązek na Z. mógłby być trudny do przymusowego wykonania w trybie egzekucyjnym w przypadku braku jego dobrowolnej realizacji. Obowiązek o charakterze niepieniężnym (a takim jest ten omawiany), aby mógł być wykonany musi być precyzyjnie określony. Obowiązek doprecyzowania nie tylko wynika z art. 362 ust. 2 pkt 1a POŚ, ale i to doprecyzowanie powinno być wykonane zgodnie z regułami określonymi w tym przepisie. Zatem przez wymienienie - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - czynności zmierzających do ograniczenia akustycznego oddziaływania na środowisko. I chociaż Marszałek przepis ten powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, to nie zastosował się do niego. Również decyzja powinna wskazywać realny termin, w jakim powinien zostać wykonany ów obowiązek (art. 362 ust. 2 pkt 2 POŚ). Ponadto Minister sam wyraża obawę, czy realizacja tak niedoprecyzowanego obowiązku - w sytuacji gdy budynki będące w posiadaniu skarżącej mają jedenaście kondygnacji - przyniosłaby pożądany efekt. Organ bowiem zobowiązał jedynie do "zastosowania odpowiednich zabezpieczeń akustycznych", bez precyzyjnego określenia, jakie konkretnie mają to być zabezpieczenia (chodzi o wysokość, długość, grubość, kształt, materiał z jakiego mają być wykonane). W tym zatem momencie nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ w decyzji z [...] marca 2008r. "określił co należy zrobić [...]". Zwłaszcza, że sama skarżąca w skardze wywodzi, iż winny to być zabezpieczenia akustyczne o nowej konstrukcji w postaci ekranów łamanych, półokrągłych, półtuneli lub tuneli, podczas gdy wszystko to nie wynika z decyzji Marszałka. Dotychczasowe postępowanie nie odpowiedziało więc na pytanie - jakie zabezpieczenia akustyczne będą optymalne, aby ograniczyć oddziaływanie akustyczne Trasy [...] na budynki z nią sąsiadujące, a należące do skarżącej. Temu właśnie będzie miała służyć rzetelnie sporządzona ekspertyza specjalistyczna jaką w istocie jest przegląd ekologiczny, do sporządzenia którego organ pierwszej instancji ma zobowiązać zarządzającego przedmiotową Trasą, czyli Z. Wykonanie ekranów akustycznych dla samego ich istnienia nie znajduje żadnego uzasadnienia, a tak mogłoby być w przypadku gdyby chciano zrealizować decyzję Marszałka w dotychczasowym jej brzmieniu. Ekrany akustyczne - jak wynika z postępowania - mają być wybudowane w celu ograniczenia oddziaływania na środowisko przedmiotowej trasy komunikacyjnej i cel ten, przy obawach związanych z wysokością sąsiadującej zabudowy, może być osiągnięty jedynie przy pomocy przeglądu ekologicznego, który w sposób precyzyjny określi jakie zabezpieczenia doprowadzą do realizacji tego celu. Wszystko to przemawia za zasadnością nałożenia przeglądu ekologicznego, który nie tylko potwierdzi dotychczasowe ustalenia, ale i sprecyzuje jakie zabezpieczenia należy zainstalować (o jakich parametrach czy technice wykonania), zwłaszcza, że z wywodów samej skarżącej wynika ich różnorodność. Zasadnym zatem było uchylenie zaskarżonej decyzji celem zobowiązania Z. do wykonania przeglądu ekologicznego na rzecz skutecznego ograniczenia akustycznego oddziaływania na środowisko Trasy [...]. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien także wyjaśnić jak ostatecznie zakończyło się postępowanie toczące się przed Wojewodą [...], w którym doszło do wydania decyzji z [...] listopada 2007r., następnie uchylonej decyzją z [...] lutego 2008r. przez Ministra Środowiska i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Postępowanie to bowiem nie zakończyło się - jak twierdzi organ odwoławczy - umorzeniem, albowiem decyzją z [...] lutego 2008r. umorzono jedynie postępowanie w zakresie, w jakim uzupełniano decyzję z [...] listopada 2007r. (decyzja z [...] listopada 2007r.). Z akt sprawy natomiast nie wynika, aby doszło do przekazania sprawy Marszałkowi Województwa [...]. W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja nie narusza przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.