IV SA/Wa 1843/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję starosty P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą oddalono zarzut p. A. B. do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo kartograficznym modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu O. gmina C., gdy chodzi o działkę nr ew. [...]. Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż prowadzona była modernizacja ewidencji gruntów i budynków (zwanej dalej ewidencją), w myśl art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), w trakcie, której wyłożono projekt operatu opisowo kartograficznego i wówczas nie zgłoszono do uwag do danych. Z operatu wynika, iż dane dotyczące przebiegu granic przedmiotowej działki pozyskano w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych stanu użytkowania poprzedzonych ustaleniem tych granic na gruncie. W protokole ustalenia stanu władania, znajduje się wpis o obecności p. A. B. podczas tych prac, ale bez wyjaśnienia braku jego podpisu. W zasobie znajduje się operat techniczny z założenia ewidencji gruntów z 1960 roku. W operacie tym jest szkic z pomiarami dotyczącymi działki nr ew. [...]. Analiza materiałów archiwalnych potwierdza fakt niespójności danych w zachowanym operacie, dlatego przyjęto ustalenia z terenowych pomiarów geodezyjnych w myśl §. 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 38 poz. 454). Odnosząc się do zarzutów Strony, iż dokonano zmiany granic działki w stosunku do zastanych a uwzględnianych przy wydawaniu szeregu wcześniejszych dokumentów (akt własności ziemi, akt notarialny przeniesienia własności, stanowiący podstawę wpisu do Księgi Wieczystej) na korzyść właścicieli 3 działek sąsiednich, a zgłaszane do geodety dwukrotnie na zebraniu wiejskim uwagi były ignorowane, wyrażono pogląd, iż trafnie ustalono przebieg granic, za czym przemawia fakt umiejscowienia budynków gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...], do której przylega ściana budynku stanowiącego własność skarżącego. Ze szkicu polowego pomiaru wykonanego w dniu 9 października 2010 r. przy pracach związanych z modernizacja wynika, że granica działek nr ew [...] i [...] przebiega w części po istniejącym ogrodzeniu, której zainteresowany nie kwestionował. W skardze p. A. B. sformułował argumentację analogiczną do zawartej w odwołaniu. Podniósł, iż skoro kwestionuje on przebieg granic, zastosowanie powinny znaleźć regulacje dotyczące rozgraniczenia nieruchomości (art. 29 i następne ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Wskazał też, iż stronami postępowania winni być sąsiedzi, którzy uzyskali przysporzenie jego kosztem. Podniósł, iż wczesnej nigdy nie kwestionowali oni granicy dotychczas ustabilizowanej na gruncie. W związku z modernizacją ewidencji powierzchnia jego działki zmniejszyła się z 0,66 ha na 0,61,37 ha. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie Skarżący wyjaśnił, w jakim zakresie kwestionuje prawidłowość ustalenia przebiegu granicy przez geodetę sporządzającego nowy operat przywołując okoliczności, które w jego ocenie potwierdzają jej usytuowanie od strony północnej inne niż wynika to z mapy ewidencyjnej sporządzonej dla potrzeb modernizacji ewidencji. Wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, mając na uwadze obowiązek organu administracji ustalenia prawdy obiektywnej (art. 80 K.p.a.). Trafnie skonstatowały w niniejszej sprawie organy administracji, iż dane zawarte w dokumentacji archiwalnej (operat z 1960 roku) nie mogą stanowić podstawy do naniesienia tych granic z uwagi na ich niespójność. Okoliczność ta, co do zasady nie jest kwestionowana przez Stronę a jej potwierdzeniem jest zawarta w aktach administracyjnych mapa zawierająca podkład z informacją o istniejącej zabudowie, gdzie naniesiono granice działek według danych dokumentacji archiwalnej (k. 50 akt admin.). W tej sytuacji trafnie organ ocenił, iż zastosowanie znaleźć powinna reguła ustalenia granic działek w wskazana w §. 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wobec przyjętych zasad prowadzenia modernizacji ewidencji, wyznaczonych art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, według reguł wynikających z rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w tym §. 36 i 37 tego aktu), wypada skonstatować, iż gdy chodzi o potrzebę usunięcia niedokładności czy nieprawidłowości, co do danych ewidencyjnych dotyczących granic działek na znaczniejszych obszarach (obrębów – art. 24a ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), prawodawca ustanowił administracyjny tryb rozstrzygania sporów, co do odzwierciedlenia przebiegu granic, także gdy nie da się ich odtworzyć na podstawie uprzedniej dokumentacji, zawartej w zasobach geodezyjnych. Spory takie są rozstrzygane w drodze rozpatrzenia zarzutów składanych w myśl art. 24a ust. 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oznacza to, iż wyłączona jest w takim przypadku procedura rozgraniczania nieruchomości wskazana w art. 29 i następne ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc zarzut skargi, co do jej naruszenia, nie jest zasadny. Dopuszczenie administracyjnej drogi rozstrzygania sporów o prawa rzeczowe (przebieg granic nieruchomości), miast procedur wskazanych w art. 29 i następnym ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdzie w przypadkach spornych sprawy rozstrzygane są przez sądy powszechne (art. 33 ust. 3 i art. 34 ust.2 i 3 wskazanej ustawy), nie może prowadzić do ograniczenia praw podmiotów, gdy chodzi o zapewnienie im rzeczywistych i skutecznych środków ochrony ich interesów. Należy mieć w szczególności na uwadze, iż zmiana danych zawartych w ewidencji, zwanej inaczej katastrem (patrz art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), na w następstwie modernizacji, skutkuje możliwością dokonania stosownych zmian w księgach wieczystych, co wynika z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U z 2001 r., Nr 124 poz. 1361 ze zm.). W świetle bowiem ugruntowanego orzecznictwa sądów pojecie "oznaczenie nieruchomości" obejmuje także inne dane np., co do jej powierzchni (tak np. wyrok SN sygn. akt II CKU 111/97 opubl. LEX nr 33284), która jest wynikiem określenia konkretnych granic. Wskazane uwarunkowania przesądzają, iż co do zasady czynności modernizacyjne mogą prowadzić do zmiany danych dotyczących stanu własności, a więc np. powierzchni działek a zarzuty skargi a priori wskazujące na niedopuszczalność takiej sytuacji nie są trafne (podnoszona sprzeczność co do danych zawartych we wcześniejszych dokumentach). Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, organ administracji winien wobec tego uwzględnić, iż oznaczenie przebiegu granic w ramach modernizacji ewidencji ma istotne znaczenie z punktu widzenia kształtowania sytuacji prawnej właściciela. Wprawdzie wadliwie ustalenie przebiegu granicy w ramach modernizacji nie wyklucza w ocenie Sądu możliwości uruchomienia procedury rozgraniczenia nieruchomości, w myśl art. 29 i następne ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne a ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, o ile prowadzałoby do ustalenia odmiennego stanu niż w wyniku modernizacji, zostanie uwzględnione w ewidencji Wadliwe jednak oznaczenie granic w ewidencji po modernizacji po odrzuceniu zarzutu, oznacza przeniesienie ciężaru dochodzenia przysługujących praw na właściciela nieruchomości (art. 24a ust. 8 i a contrario ust. 11 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Wobec wskazanych uwarunkowań prawnych organ administracji, rozpatrując zarzut dotyczący wadliwego ustalenia przebiegu granicy w trakcie prac terenowych winien wnikliwie przeanalizować argumentacje Strony a w pierwszym rzędzie ustalić: - w jakim zakresie wywodzi ona, iż granica została wadliwie ustalona (na których odcinkach) - oraz jakie argumenty przemawiają, zdaniem Strony, za wadliwym wyznaczeniem granicy. Po dokonaniu wskazanych ustaleń wymaga rozważenia, czy jest konieczne przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych. Równocześnie, z uwagi na skutki prawne rozstrzygnięcia, o ile zarzuty, co do przebiegu granicy na określonych odcinkach, zostałyby uwzględnione organ administracji winien rozważyć czy w sprawie nie występują inne osoby mające interes prawny i nie należy ich powiadomić, w myśl art. 61 § 4 K.p.a., bowiem pozbawienie ich możliwości udziału w postępowaniu może stanowić podstawę jego wznowienia na wniosek (art. 145 §. 1 pkt 4 w zw. z art. 147 K.p.a.). Wadliwość postępowania na skutek pominięcia strony ma wprawdzie charakter niejako względny. Jedynie zainteresowany w terminie wskazanym w art. 148 § 2 K.p.a. może podnosić tego rodzaju uchybienie, Sąd nie może, więc uwzględnić zarzutu skargi w tym zakresie (tak samo wyrok NSA sygn. akt II OSK 1934/10 dostępny w CBOSA). Nie zwalnia to jednak organu administracji z obowiązku zachowania reguł wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., w myśl zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, pomimo twierdzeń wnoszącego zarzut, iż w toku postępowania kwestionował wyznaczenie granicy, oraz widocznej pewnej nieporadności strony, gdy chodzi o dochodzenia swoich praw, organy administracji obu instancji nie zwróciły się do Skarżącego o wyjaśnienie (w drodze oświadczenia na piśmie lub do protokołu – art. 50 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a.), czego w szczególności dotyczą zarzuty (w jakim zakresie kwestionuje on przebieg granic i z jakiej przyczyny), i nie wyznaczono mu stosownego terminu na sprecyzowanie uwagi wskazując, iż bez dodatkowych wyjaśnień zarzut nie będzie mógł zostać uwzględniony. W uzasadnieniu orzeczeń nie wyjaśniono, czy wobec zarzutów dokonywano ponownych ustaleń przebiegu granic na gruncie i ewentualnie, jakie były konkluzje, pomimo odnotowania np. przez organ odwoławczy, iż Strona twierdziła, jakoby takie żądania zgłosiło i nie umożliwiono jej dostępu do sporządzonej dokumentacji. Poprzestano na ogólnikowym wskazaniu, iż dokumentacja została sprowadzona prawidłowo, co wywodzono z usytuowania budynków pomijając, iż okoliczność ta nie przesądzała na pewnych odcinkach o faktycznym przebiegu granicy, a w nowym operacie została ona wyznaczona w sposób znacznie odbiegający od dokumentacji archiwalnej (nie tylko równoległe przesunięcie względem powierzchni ziemi ale także inne załamania, kąty przebiegu). Zauważono też, iż nie wniesiono uwag na etapie wyłożenia operatu, w myśl art. 24 ust. 5-7 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, co jednak nie może mieć przesądzającego znaczenia, skoro prawodawca nie warunkuje możliwości wniesienia zarzutów do operatu wykorzystaniem tym środków procesowych. Wobec wskazanych okoliczności nie sposób uznać, aby sprawa została właściwie wyjaśniona, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Nie rozważenie wskazanych okoliczności stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w tym art. 7, 77 § 1, art. 107 §. 3 K.p.a.). Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego po sprecyzowaniu zarzutów Sąd, uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił również decyzję organu I instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Orzeczenie w pkt. 3 sentencji wyroku oparto na przepisie art. 201 zasądzając zwrot wpisu. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.