IV SA/Wa 1844/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. W. i J. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku domu weselnego z miejscami noclegowymi wraz z przyłączami i miejscami postojowymi, szczelnego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym, studni wraz z przyłączem wodociągowym oraz zjazdu publicznego z istniejącej drogi, na dz. nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina C., w granicach [...] Parku Krajobrazowego. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy Burmistrz Gminy C., zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku domu weselnego z miejscami noclegowymi, szczelnego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym, studni wraz z przyłączem wodociągowym, miejscami postojowymi oraz zjazdu publicznego - na dz. nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina C. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek jest tożsamy z wnioskiem Burmistrza Gminy C. z dnia 22 grudnia 2009 r. znak: [...] rozstrzygniętym orzeczeniem ostatecznym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...]. Na powyższe postanowienie, dnia 17 września 2010 r. zażalenie wnieśli B. W. i J. W., wskazując na rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji, wskazując iż realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakaz zawarty w § 3 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli B. W. i J. W., podnosząc, że organ I instancji dokonał błędnej i przedwczesnej interpretacji zasad inwestowania. Przedwczesność to zdaniem składających zażalenie, wynika z nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania pozwalającego na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż przedmiotowa inwestycja znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Dlatego też przedmiotowa inwestycja powinna być rozpatrywana pod względem zakazów wprowadzonych przez ww. rozporządzenie oraz ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, j.t., ze zm.). Działka przeznaczona pod inwestycję o nr ew. [...] i powierzchni [...] ha, rozciąga się na zboczu o nachyleniu ok. 12-15°. Powierzchnię [...] ha przedmiotowej nieruchomości stanowią użytki rolne klasy IVa, natomiast na pozostałych gruntach o powierzchni [...] ha znajdują się grunty oznaczone jako LslV. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w Parku zakazuje "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych". Organ II Instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja, czyli budowa domu weselnego, nie jest związana z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym czy przeciwosuwiskowym, nie jest także związana z budową, odbudową, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. W opinii Organu II instancji w sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy zamierzenie inwestycyjne trwale zniekształci rzeźbę terenu. Przedmiotowa inwestycja ma polegać na budowie budynku, który na być wykorzystywany jako dom weselny o powierzchni około 1200 m2. Dodatkowo utwardzone ma być około 300 m2 powierzchni użytkowej. Z projektu decyzji wynika też, że szerokość elewacji frontowej może dochodzić do 85 m, a jej wysokości 9,50 m. Analizując rzeźbę terenu na przedmiotowej działce organ wskazał, że na odcinku o długości 85 m spadek terenu wynosi ponad 10,5 m. Zdaniem organu odwoławczego posadowienie budynku o tak znacznych gabarytach na stoku o nachyleniu 12-15°, nie jest możliwe bez trwałej zmiany rzeźby terenu. Podczas posadowienia zabudowy dojdzie do przemieszczenia znacznych mas ziemnych co spowoduje obniżenie i wypłaszczenie pewnych terenów wzgórza, natomiast w innym miejscu teren zostanie podniesiony. Zdaniem organu odwoławczego, zmiana rzeźby terenu polega na zmianie jego rzędnych, czyli np. niwelacji lub podniesieniu części terenu przez co teren traci swoje naturalne ukształtowanie. Organ wskazał, że wynika to z Ekspertyzy przeprowadzonej w styczniu 2011 r. przez dr hab. prof. [...], na zlecanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Na stronie siódmej Ekspertyzy stwierdzono, że "Budowa planowanego przez Inwestora budynku domu weselnego oraz związanej z nią infrastruktury (parking, drogi dojazdowe, ciągi komunikacyjne) wymusza bardzo znaczną ingerencję w morfologię działki. Stoki o znacznym nachyleniu muszą zostać "starasowane". (...) Zabiegi te całkowicie i nieodwracalnie zmienią rzeźbę stoku. Konieczne będzie przemieszczenie dużych mas ziemi, prawdopodobnie nie tylko pokryw glebowych i zwietrzelinowych, ale także skał podłoża. W wyniku tych działań naturalny profil stoku zostanie całkowicie zniszczony i zastąpiony sztucznym tworem składającym się z szeregu płaskich tarasów rozdzielonych stromymi skarpami (...). Wynika z tego konieczność zniwelowania bardzo znacznej części grzbietu i wykonania płaskiej platformy o znacznej powierzchni. Przesunięcie wielkich mas ziemi w dół stoku całkowicie zmieni jego konfigurację. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, zdaniem organu, wynika jednoznacznie, że realizacja inwestycji spowoduje naruszenie zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], w którym zakazuje się "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych". Organ również stwierdził, że dołączona do akt sprawy Notatka służbowa nosząca datę 10 stycznia 2011 r. znak: [...], nie jest wiarygodnym dowodem. Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98. poz. 1071, j.t., ze zm.), "protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności Urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole". Organ wskazał, że załączony dokument, pomimo innej nazwy, należy uznać za protokół z czynności postępowania, a więc powinien spełniać ww. wymogi formalne. Notatka służbowa oraz dokumentacja fotograficzna dołączona do akt sprawy nie były jednakże podstawą orzekania w przedmiotowym postępowaniu, aczkolwiek stanowią one dodatkowy materiał popierający rozstrzygnięcie postanowienia. Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygniecie oparcie zostało głównie na przedstawionej Ekspertyzie geomorfologicznej dr hab. prof. [...], na wiedzy własnej oraz na pozostałych aktach sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła B. i J. W., zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 54 ust 4 p-kt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez oparcie rozstrzygnięcia na art. 60 ust. 1 w./w ustawy, a nadto wprowadzenie jako podstawy rozstrzygnięcia § 9 ust. 1 pomimo, że w/w przepisy nie zawierają § 9, zaś sentencja postanowienia i jego uzasadnienie nie wskazuje, którego ewentualnie aktu prawnego § 9 ust. 1 dotyczy, 2. naruszenie art. 67 § 2 p-kt 3 kpa, art. 68 kpa i w efekcie przedwczesność wydanego postanowienia, wynikającą z nieprzeprowadzenia postępowania administracyjnego, zapewniającego prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego i zastąpienie protokółu z dokonanej czynności notatką. Zdaniem skarżących przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia ekspertyzy geomorfologicznej sporządzonej przez prof. [...] przed 1991 rokiem oraz mapy z tego okresu, zawierającej jedynie inwentaryzacje ogólną [...] Parku Krajobrazowego, bez uwzględnienia miejsca planowanej inwestycji budowlanej, jej rozmiarów i celów, a także w oparciu o błędne założenia co do miejsca i sposobu realizacji przez skarżących inwestycji budowlanej. Świadczą zdaniem skarżących o nienależytym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Wskazując na powyższe naruszenia prawa, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. i poprzedzającego je postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz zasądzenie od organu administracji na ich rzecz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Nadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonej opinii autorstwa prof. [...], celem ustalenia treści przedstawionej w tej opinii argumentacji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Zasadniczą kwestia w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy organy administracji prawidłowo uznały, że zakazy wynikające z rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego wykluczają uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji. Skarżący nie kwestionują, że nieruchomość położona jest w całości w obszarze objętym powołanym rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...]. Z tego względu, wobec nieruchomości skarżących należało rozważyć zastosowanie zakaz zabudowy wynikający z § 3 pkt 5 powyższego rozporządzenia, które stanowi, że w parku wprowadza się zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Należy zważyć, iż powierzchnia inwestycji jest znaczna, gdyż wynosi ona łącznie 1500 m2 (1200 m2 budowie budynku, który na być wykorzystywany jako dom weselny oraz 300 m2 utwardzonej powierzchni użytkowej). Organ prawidłowo zatem wyjaśnił, mając na względzie stopień nachylenia terenu, że posadowienie budynku o tak znacznych gabarytach na stoku o nachyleniu 12-15°, nie jest możliwie bez trwałej zmiany rzeźby terenu. Podczas posadowienia zabudowy dojdzie do przemieszczenia znacznych mas ziemi, co spowoduje obniżenie terenu i wypłaszczenie pewnych terenów wzgórza natomiast w innym miejscu teren zostanie podniesiony. Przedmiotowych ustaleń organy dokonały na podstawie wizji na miejscu planowanej inwestycji, z której została sporządzona notatka oraz na podstawie ekspertyzy geomorfologicznej prof. [...] przeprowadzonej w styczniu 2011 r. Niezasadne jest więc stwierdzenie skarżących, że powołana wyżej ekspertyza jest nie aktualna i może stanowić jedynie materiał pomocniczy przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, organ orzekający słusznie przyjął, że prawidłowa realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zmiany rzeźby terenu polegającej na zmianie jego rzędnych, czyli np. niwelacji lub podniesieniu części terenu, przez co teren ów straci swoje naturalne ukształtowanie. Powyższe zaś naruszałoby zakaz § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżących, organ drugiej instancji prawidłowo zinterpretował, że przedmiotowa inwestycja powinna być rozpatrywana pod względem zakazów wprowadzonych przez § 3 pkt 5 ww rozporządzenia oraz ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm). Jakkolwiek wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak należy podkreślić, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako "ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom. Tym samym, także ochrona własności nie może mieć absolutnego charakteru. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, iż ustalony przez organy orzekające stan faktyczny uzasadnia twierdzenie, że inwestycja doprowadzi do zmiany rzeźby terenu. Nie ma ona charakteru prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych uzasadniających wyłączenie zakazu § 3 pkt. 5 ww. rozporządzenia. Odnośnie do, kolejnego zarzutu skarżących dotyczącego niewskazania aktu prawnego, w którym zamieszczony jest § 9, organ słusznie stwierdził, że w treści uzasadnienia wskazano tytuł, datę oraz miejsce publikacji rozporządzenia. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec powyższego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270.), należało orzec jak w sentencji.